José DEL TRONCO PAGANELLI*
ANTECEDENTES: DEMOCRACIA Y (NEO)PATRIMONIALISMO
A NIVEL SUBNACIONAL
En México, durante las últimas décadas, los regímenes políticos subnacionales han experimentado un aumento en la com- petencia partidista, así como un incre- mento en los niveles de alternancia en el poder (Reynoso, 2005; Loza y Méndez, 2013). Sin embargo, el ejercicio del go- bierno propiamente dicho sigue siendo cuestionado. Denuncias de corrupción, ataques contra la libertad de prensa, vio- lencia política (contra ciudadanos que quieren ejercer sus derechos de elegir y/o ser elegidos democráticamente) son relativamente comunes en países fede- rales de reciente democratización (Loza y Méndez, 2016), y particularmente gra- ves en México.
En este contexto, ha surgido una cantidad no desdeñable de escándalos de
corrupción en el manejo de las finanzas públicas estatales. Exgobernadores de diferentes estados (Coahuila, Quintana Roo, Veracruz, Tabasco, Sonora, entre otros) se han visto envueltos en denun- cias de peculado por grandes sumas de dinero, y algunos de ellos enfrentan hoy procesos judiciales en condición de re- clusión (Borge, en Quintana Roo, y Ja- vier Duarte en Veracruz) mientras que otros se encuentran prófugos de la jus- ticia (el caso más destacado es el de Cé- sar Duarte, en Chihuahua).
La magnitud de los recursos públicos involucrados tanto como los efectos que su uso patrimonialista ha tenido sobre el gasto público y social –para el que estaban destinados dichos fondos– dis- paran la pregunta general de este traba- jo: ¿Son las entidades con niveles más bajos de democratización las más pro- pensas a un ejercicio patrimonialista del
* Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, México, jdeltronco@flacso.edu.mx http://dx.doi.org/10.17428/rfn.v30i60.1904
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presupuesto? Si bien la investigación se encuentra aún en una fase exploratoria, el trabajo presenta una breve radiografía del proceso de democratización subna- cional en México, y seguidamente com- parte algunas pistas sobre la dirección de la relación entre patrimonialismo y democratización, al menos en el caso de México durante las últimas dos décadas.
¿AUTORITARISMO SUBNACIONAL O DESHEGEMONIZACIÓN? UNA RADIOGRAFÍA DEL PROCESO DE DEMOCRATIZACIÓN A NIVEL ESTATAL EN MÉXICO
Si bien está muy presente en la literatu- ra especializada, este trabajo se despega del concepto autoritarismo subnacional para describir la realidad institucional que caracteriza a las unidades políticas estatales mexicanas.1 En términos estric- tos, la democracia es un régimen polí- tico en el cual las autoridades llegan al poder a través del voto popular (igua- litario) en elecciones competitivas y justas (Dahl, Shapiro y Cheibub, 2003; Przeworski y Maraval, 2003), y este pro- ceso ha permeado gradualmente la rea- lidad de las entidades federativas.
Para analizar los niveles de demo- cratización alcanzados por los regíme-
nes políticos subnacionales mexicanos, este trabajo adopta la propuesta con- ceptual de Robert Dahl. En su ya clásico libro sobre la poliarquía, Dahl se pre- gunta bajo qué condiciones un régimen donde la oposición al gobierno no tiene permitido organizarse abierta y legalmen- te en partidos políticos ni enfrentarse a él, puede transformarse en uno donde la vi- gencia de elecciones libres e imparciales para la selección de los gobernantes sean su rasgo distintivo. Dicho de otra forma, cómo se puede transitar desde un régimen autoritario a otro donde el gobierno puede ser “contestado”, controlado y desafiado electoralmente (Dahl, 1989, p. 13).
Con base en la Encuesta a expertos estatales de México (Eepemex), desarro- llada por investigadores de Flacso Mé- xico en 2014 (Loza y Méndez, 2014), en este apartado se presenta una radiogra- fía de los niveles de poliarquía a nivel subnacional, a partir de las dos dimen- siones planteadas por Dahl: la posibili- dad de ejercer la oposición al gobierno en el poder (componente liberal) y el grado de inclusiveness o participación libre de los ciudadanos en la elección de sus repre- sentantes (componente democrático).
Del análisis empírico resultante (del Tronco, 2018), se puede decir que a nivel subnacional, por tanto, existen tres
1 En Argentina, estas unidades políticas, autónomas del gobierno federal, se denominan gobiernos provinciales, y en Brasil (que junto con Venezuela, constituyen los únicos cuatro Esta- dos federales de la región) se denominan gobiernos estaduales.
tipos de trayectorias a partir de una situa- ción de hegemonía participativa. Aquellos estados que se han mantenido en una situación de relativa hegemonía (casi todos ellos sin alternancia en el poder durante el período analizado), si bien algunos lejos de mejorar su nivel de con- testation, la han visto deteriorarse, como Sinaloa, Tamaulipas y Veracruz, todos ellos sin alternancia en el poder duran- te el período de gobierno aquí analizado (2001-2012).2
En segundo lugar, están las entida- des federativas que han ido más allá en el proceso de deshegemonización, que presentan altos niveles de competitivi- dad partidista, pero con niveles de parti- cipación electoral muy bajos. Estos casos se encuentran más cerca de lo que Dahl considera oligarquías competitivas, es decir, gobiernos electos en elecciones com- petidas, pero con partidos políticos que no alcanzan a establecer vínculos representativos fuertes con ciudadanos poco participativos. Hubo una mejora en términos del componente liberal de la poliarquía, pero a costa del elemento mayoritario. Finalmente, están aquellos Estados que, más allá de los problemas relativos a la formulación e implemen- tación de políticas, han mejorado sus niveles de competitividad sin ver dete-
riorado el vínculo democrático de los ciudadanos con las instituciones de re- presentación. En estos casos (en los que la Ciudad de México se destaca de forma significativa, pero entre los que aparecen Nuevo León, Zacatecas, More- los, San Luis Potosí y Baja California Sur) la alternancia entre partidos ha sido frecuente, y en algunos de ellos, como Morelos y Baja California Sur, ya ha habido gobiernos del pan y del prd, los dos principales partidos de oposi- ción del Partido Revolucionario Insti- tucional, (pri).
No obstante, a raíz del arraigo de una concepción patrimonialista del po- der, el gobierno suele ser concebido –más allá de los mecanismos democráticos de acceso– “como un dominio privado del gobernante”. Se trata de un “ejerci- cio” discrecional y poco responsable del poder público (Gervasoni, 2013; Gi- raudy, 2013, Guliyev, 2011).
PATRIMONIALISMO Y DEMOCRACIA
El patrimonialismo fue conceptualiza- do por Weber como aquella dominación caracterizada por un ejercicio personalis- ta del poder, sólo enmarcado por la legiti- midad de las tradiciones (1993). En la
2 Sin embargo, todos ellos experimentaron la alternancia en las siguientes dos elecciones (Puebla, Sinaloa y Oaxaca, en 2010, a manos de coaliciones pan-prd; y Quintana Roo, Tamau- lipas, Veracruz –junto con Durango– en 2016).
actualidad, sin embargo, el ejercicio pa- trimonialista se combina con elecciones aceptablemente democráticas y con for- mas burocráticas (modernas) de admi- nistración (Guliyev, 2011, pp. 578-579). De allí deriva el concepto –propuesto en esta investigación– de patrimoniarquías, como una forma de gobierno caracteri- zada por la vigencia de condiciones de- mocráticas en el acceso al poder, pero de marcados rasgos patrimonialistas en el proceso de toma de decisiones.
Si tal como sostienen diversos auto- res, la “calidad del acceso al poder im- porta” (Loza y Méndez, 2013; Reynoso 2011, Gervasoni, 2011), analizar la re- lación entre democratización y nivel de patrimonialismo puede ser de utilidad para entender por qué algunos Estados subnacionales continúan con niveles de desarrollo similares al de países en gue- rra civil (de acuerdo con sus niveles de desarrollo humano, Chiapas es como Si- ria y Guerrero es como Palestina), mien- tras que otros se comparan con países del primer mundo (la Ciudad de Méxi- co tienen un ingreso per cápita similar al de Francia) (Nolasco y Ávila, 2014).
El ejercicio del presupuesto público es un acto por medio del cual se trans- parentan la agenda de gobierno y los intereses que serán representados duran- te un determinado período contable, en este caso el año fiscal. Sin embargo, cuando el presupuesto acordado no es el ejercido, ese acto anticipado de ren-
dición de cuentas pierde todo valor. En el caso del presupuesto federal, no se puede considerar que hay apertura guber- namental cuando los verdaderos planes de gasto no son parte de la propuesta, ni del presupuesto consensado entre ambos poderes (México Evalúa, 2018, p. 2). En estas condiciones, el presu- puesto que realmente se va a ejercer es como una caja negra que impide el es- crutinio ciudadano e institucional hasta después que dicho gasto es ejercido, y lamentablemente, la dimensión sancio- natoria –que la Auditoría Superior de la Federación puede promover como re- sultado de su función de control– por lo general no tiene lugar. Así, la posibilidad de un ejercicio patrimonialista (discre- cional y orientado a satisfacer intereses particularistas en retribución tardía o anticipada de alguna contraprestación no pública) del presupuesto está asocia- do a menores instancias y capacidad de control gubernamental y ciudadano (Isun- za y Gurza, 2010).
En México el presupuesto público se divide en ramos. En el caso de las enti- dades federativas, destacan el Ramo 28 (participaciones federales) por ser gasto no programable, el cual puede ser utili- zado a discreción por las entidades fe- derativas y el Ramo 33, etiquetado para rubros como educación, salud, infraes- tructura social, seguridad pública, entre otros. Finalmente, el Ramo 23 permite atender las obligaciones el gobierno
federal. Para los ramos mencionados, en 2015, se observan los siguientes por- centajes sobre el presupuesto nacional: Ramo 28, 32 por ciento; del Ramo 33,
31.3 por ciento; y para el Ramo 23, 3.2 por ciento.
De los porcentajes mencionados se realiza un desglose por entidad federa- tiva a fin de mostrar el presupuesto asig- nado a los ramos antes señalados y el porcentaje que representan los mismos en el presupuesto nacional, en donde se observa que las entidades con mayor presupuesto para el Ramo 28 son: Es- tado de México (4.2 %) y Ciudad de México (3.8 %), mientras que las dos más bajas son: Baja California Sur y Co- lima (0.2 % por cada entidad). Respec- to al Ramo 33, las entidades federativas con mayores porcentajes son: Veracruz (2.4 %), y nuevamente el Estado de Mé- xico (3.2 %), mientras que las de menor porcentaje son de nuevo Baja California Sur y Colima (0.3 %, respectivamente). En lo que se refiere al Ramo 23, el Esta- do de México es la entidad con mayor por- centaje presupuestario (0.4 %).
Del análisis de la arquitectura del gasto público a nivel subnacional, se des- prende que, en promedio, aproxima- damente uno de cada dos pesos del presupuesto público del que disponen los gobernadores de las entidades fede- rativas mexicanas, es dinero cuyo uso se mantiene fuera del circuito de rendición de cuentas. Dicho de otro modo, el es-
pacio de discrecionalidad y las proba- bilidades de un uso patrimonialista de dichos recursos no son menores.
CONCLUSIONES Y APUNTES A FUTURO
A lo largo del presente análisis, se ha podido constatar que los niveles de de- mocratización de las entidades federa- tivas mexicanas son desiguales. En casi dos tercios de los estados, entre fines de la década de 1990 y 2012, han aumenta- do las posibilidades de ejercer la opo- sición, a partir de una mejora en las condiciones que permiten la competen- cia política, y ello se ha traducido en alternancias de partidos en el poder. Así mismo, algunos estados se han mante- nido más cerca de regímenes hegemóni- cos, más cerrados en casos donde los niveles de abstencionismo son más al- tos –hasta 2012, Coahuila, Hidalgo, Tamaulipas y en menor medida Veracruz estaban en este grupo–, más incluyen- tes allí donde la participación ciudada- na ha sido mayor.
Respecto a la relación entre demo- cratización y patrimonialismo, los da- tos aquí presentados permiten esbozar dos hipótesis, a explorar en el futuro. En primer lugar, que independientemente de la proporción de recursos públicos que provienen de transferencias federa- les no sujetas a reglas de operación y/o ejecución (elemento que podría expli-
car en parte un ejercicio patrimonial), el patrimonialismo es más probable cuan- do hay una menor presencia de instancias políticas, institucionales y societales de rendición de cuentas, capaces de contro- lar el ejercicio del poder.
En segundo lugar, que un mayor grado de patrimonialismo en el ejercicio de los recursos públicos, puede afectar negativamente el proceso de democra- tización política, al erosionar las normas y condiciones sociales que permiten la vigencia de libertades civiles (expresión, prensa, movilidad) y derechos políticos (a elegir y ser elegido en elecciones com-
petitivas, limpias y libres), sobre las cua- les se sostiene el régimen democrático, además de limitar la probabilidad de medios y ciudadanos de controlar el ejercicio del poder. Dado que sin recur- sos no hay gobierno, democratizar el pro- ceso de acceso y ejercicio del poder desde una perspectiva de derechos ciudadanos, implica no sólo trabajar sobre las con- diciones que enmarcan la competencia electoral, sino también –y fundamen- talmente– sobre aquellas que favorecen o limitan el uso patrimonialista de los recursos públicos
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