Una evaluación de los programas de educación en seguridad social en América Latina

An Evaluation of Social Security Education Programs

in Latin America

Juana Isabel VERA LÓPEZ*

Resumen

El objetivo del presente texto es elaborar un análisis de política comparada sobre nueve siste- mas de pensiones (correspondientes a los países de Chile, Perú, Colombia, Uruguay, Bolivia, México, El Salvador, Costa Rica y República Dominicana), mediante la revisión de cuatro varia- bles de interés y a través de entrevistas a profundidad aplicadas a encargados de la supervisión de los sistemas de pensiones. En cuanto a la evaluación de programas de educación previsional en América Latina destacan las experiencias de Chile y Uruguay. La educación previsional se refiere a aquella que contribuye a informar a las personas sobre sus derechos y obligaciones en seguridad social.

Palabras clave: 1. sistemas de pensiones, 2. políticas públicas, 3. educación previsional,

1. América Latina, 5. México.

   
   

   Abstr act

   The main goal of this paper is to produce a comparative policy analysis of nine pension sys- tems (Chile, Peru, Colombia, Uruguay, Bolivia, Mexico, El Salvador, Costa Rica, and the Dominican Republic) by reviewing four variables of interest and by analyzing in-depth inter- views of officials in charge of supervising pension systems. In this evaluation of pension edu- cation programs in Latin America, the experiences of Chile and Uruguay stand out. The study also examines social security education, which helps inform people about their rights and obligations under social security systems.

   Keywords: 1. pension systems, 2. public policies, 3. social security education, 4. Latin America,

2. Mexico.

Fecha de recepción: 8 de abril de 2017. Fecha de aceptación: 10 de julio de 2017.

* El Colegio de la Frontera Norte, México, jvera@colef.mx http://dx.doi.org/10.17428/rfn.v30i60.955

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INTRODUCCIÓN

Desde la década de 1980, los sistemas de pensiones en América Latina iniciaron un proceso de reformas estructurales para instaurar en sus países regímenes de capita- lización individual, siendo Chile el primero (1981). Durante este período, el Banco Mundial (1994) proporcionó asesoría, apoyo técnico y financiero para que se rea- lizaran dichas reformas en los sistemas de pensiones.

Años más tarde, se llevaron a cabo reformas estructurales en los sistemas de pen- siones de Perú (1993), Colombia (1994), Uruguay (1996), Bolivia y México (1997), El Salvador (1998), Costa Rica (2000) y República Dominicana (2003). Esta tran- sición obedeció a factores de naturaleza demográfica, económica, política y social, que ante la situación de crisis en la región, se buscaron soluciones que brindaran sufi- ciencia financiera a largo plazo a los sistemas de pensiones.

A la fecha, de estos países, sólo Costa Rica, Chile y Bolivia han realizado una re- reforma a sus sistemas de pensiones. En 2005, en Costa Rica, se reformó el seguro de Invalidez, Vejez y Muerte (IVM) para que los aportes tripartitas (estatal, patronal y obrero) se incrementen hasta alcanzar una contribución total de 10.5 por ciento, en el 2035.1 En Chile, en 2008, se mejoró el sistema privado de pensiones, y su con- tinuidad se encuentra en revisión. En tanto que en Bolivia, en 2010, el sistema pri- vado cerró y fue nacionalizado, pero se garantizaron las cuentas individuales.

Debido a que persiste una situación con desigualdades económicas y sociales, así como una rápida transición demográfica con un claro envejecimiento poblacio- nal, es necesario fomentar una educación previsional en los trabajadores asalariados a causa de que se ha constatado que durante la etapa laboral no consideran impor- tante su pensión, porque no vislumbran que a futuro, lo que aporten a su cuenta indivi- dual, será lo que recibirán a través de ésta. Por tanto, se deben establecer programas de educación sobre derechos y obligaciones en cuanto a seguridad y previsión social dirigidos a la ciudadanía, que surjan a partir del consenso con la sociedad, de ma- nera que se puedan legitimar y formen parte de la política pública de pensiones.

El objetivo de este trabajo es realizar un análisis de política comparada de nue- ve sistemas de pensiones (de Chile, Perú, Colombia, Uruguay, Bolivia, México, El Salvador, Costa Rica y República Dominicana), elaborando un diagnóstico con base en cuatro variables de interés y presentando los resultados del trabajo de campo que se llevó a cabo para conocer los programas de educación previsional que se han imple- mentado. La pregunta de investigación es ¿por qué son importantes los programas

1 En 2015, el aporte total fue de 8.5 %.

de educación previsional existentes en los países objeto de estudio? La hipótesis es que este tipo de educación tendrá un impacto en el ahorro voluntario de los traba- jadores latinoamericanos de la economía formal, lo cual se verá reflejado en un aumento en los montos de sus pensiones al momento de su retiro laboral.

Para comprender la necesidad del surgimiento de la educación previsional, se aborda el tema desde el institucionalismo histórico, considerando cuatro variables para analizar las ideas e intereses de la política pública sobre los sistemas de pensiones.

En este documento se aplican herramientas cualitativas, mediante la realización de 10 entrevistas a profundidad a los encargados de los organismos de supervisión de los sistemas de pensiones de estos nueve países. Así, en primer lugar, se explica la perspectiva del institucionalismo histórico y su aplicación en el tema de la educación previsional en América Latina. En segundo, se presenta un diagnóstico de los siste- mas de pensiones de dicha región. Finalmente, se dan a conocer los resultados y propuestas en torno a la educación previsional en América Latina.

INSTITUCIONALISMO HISTÓRICO

Esta investigación cuenta con experiencia empírica, a partir de la contextualización de la problemática de estudio, en estos nueve países en los que sus sistemas de pen- siones son de capitalización individual. Murillo (2015), menciona que la contex- tualización requiere conocimiento del tema, tiempo para realizar la investigación y recursos. Peter Hall (2007) también destaca lo anterior y menciona el riesgo de irse hacia el otro extremo, el hacer generalizaciones.

En este caso, para analizar las políticas públicas de los sistemas de pensiones lati- noamericanos, se consideró pertinente utilizar el enfoque institucionalista bajo la perspectiva del institucionalismo histórico, porque es la que mejor explica el entra- mado político conformado por una red de organizaciones y grupos de interés. De acuerdo con ésta, las instituciones transitan históricamente por un proceso que busca su continuidad mediante la realización de arreglos institucionales a lo largo del tiempo (Pierson y Skocpol, 2008; Hall, 1986).

Un análisis de gran importancia que considera el aspecto histórico para com- prender sus implicaciones en estos países, es el que realiza Peter Hall (1986), cuando señala que la política económica de Gran Bretaña y Francia resultó de la estructu- ración institucional de las relaciones Estado-sociedad (Wayne, 2007, p. 360). Para ello, Hall consideró cinco conjuntos de variables que son: organización del trabajo, capital, Estado, sistemas políticos y posición estructural del país dentro del sistema

internacional. De igual forma, Hall (1989) consideró el modelo keynesiano desde una perspectiva comparada, introduciendo un modelo sobre la influencia de las ideas en las políticas públicas.

Hall desarrolló una perspectiva basada en un contexto macroeconómico donde las instituciones son las encargadas de establecer los mecanismos para el funciona- miento del Estado y la sociedad. El concentrarse en las instituciones/organizaciones se refiere al análisis de las reglas formales, los procedimientos de cumplimiento y las prácticas operativas que estructuran la relación entre los individuos en diversas uni- dades del sistema de gobierno y de la economía (Hall, 1986, p. 19). En esta interac- ción Estado y sociedad, se establece que los factores institucionales cumplen con funciones principales: afectan el grado de poder que detentan los actores sobre la toma de decisiones y sus impactos; y la posición institucional de los actores inf luye en la de- finición de sus intereses, responsabilidades y relaciones (Wayne, 2007, p. 360).

Por ello, en esta relación Estado y sociedad, cada país tiene una historia especí- fica y es la que moldea la política pública, en este caso, la de pensiones. En América Latina, la interacción de ideas e intereses, en la política sobre los sistemas de pen- siones, se explicará de acuerdo con cuatro variables: participación del Estado; fuentes de financiamiento; procesos de reforma en los sistemas de pensiones; retos y pers- pectivas de las reformas en los sistemas de pensiones.

Resulta útil este marco de análisis institucional, para la política comparada, porque aporta una interpretación en términos históricos y comparativos del por- qué en la toma de decisiones. De acuerdo con Hall, en política, las instituciones son las que determinan las estrategias a seguir.

APROXIMACIÓN METODOLÓGICA

En el cuadro 1 se presenta el cuestionario aplicado a cada uno de los entrevistados, el cual se conforma por 21 preguntas que abordan las cuatro variables consideradas en el diagnóstico.

CUADRO 1. Guía de entrevista

Fuente: Elaboración propia.

Las cuatro variables que a continuación se presentan en el diagnóstico dan a co- nocer la situación que caracteriza a cada uno de los nueve sistemas pensionarios.

La participación del Estado se refiere a la incidencia de tipo social, político y económico sobre los sistemas de pensiones, y los efectos que tuvo la intervención del Estado. Las fuentes de financiamiento son las cotizaciones sociales que se apor- tan a los fondos pensionarios. El proceso de reforma en los sistemas de pensiones en América Latina considera el desarrollo de la reforma y conformación actual de los sistemas de pensiones. Los retos y perspectivas de las reformas en los sistemas de pen- siones aluden a la viabilidad financiera, contando con la visión de expertos acerca de las reformas a éstos.

La información obtenida en las entrevistas a profundidad fue considerada como un objeto de estudio en sí mismo. Se realizó un análisis narrativo, recolectando la in- formación mediante una lista libre de los temas de interés. Las transcripciones de las entrevistas fueron codificadas de acuerdo con el guion de preguntas para facilitar la integración de la información, así como los puntos de vista de los entrevistados. En las entrevistas se observó que las políticas de pensiones consideran las reco- mendaciones emitidas por las instituciones financieras internacionales, que orientan a sus países, como por ejemplo, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). La razón es porque la seguridad social es un derecho que se salvaguarda constitucionalmente y el interés de dichas instituciones es que se garanticen los derechos sociales de los trabajadores formales, aumenten las tasas de empleo formal y disminuya el finan- ciamiento del Estado a los sistemas de pensiones. De igual forma, los organismos que comparten experiencias emiten recomendaciones entre los países participantes en sus reuniones. Uno de ellos es el International Network on Financial Education

(INFE), que depende de la OCDE.

DIAGNÓSTICO

La seguridad social, de acuerdo con las ramas del derecho, forma parte del derecho social (Almazán, 2004, p. 11). El derecho a la seguridad social, considera en su otor- gamiento, el principio de justicia social. Según Bermúdez (2009, p. 37), Krotoschin establece tres categorías en las fuentes del derecho laboral, que son: la necesidad de una protección tutelar, el hecho social de la organización profesional y el hecho social de la colaboración. En este encuadre, la seguridad social se otorga a quienes cuentan con un empleo formal, que se encuentran realizando aportaciones a un

fondo pensionario, para que al final de su vida laboral puedan obtener una pen- sión por jubilación.2

La Organización Internacional del Trabajo (OIT, 1984) define a la seguridad social como aquella protección que la sociedad otorga contra las contingencias económicas y sociales derivadas de la pérdida de ingresos a consecuencia de enfer- medades, maternidad, riesgos del trabajo, invalidez, vejez y muerte, incluyendo la asistencia médica. De acuerdo con el Banco Mundial, el sistema de pensiones de un país se encuentra constituido por bloques o pilares pensionarios. Por ejemplo, en México se tienen cuatro pilares: el pilar cero no contributivo y universal, como el programa de pensión para adultos mayores; el pilar uno que se maneja por con- tribuciones y reservas financieras, como son las universidades, los gobiernos loca- les, Petróleos Mexicanos (Pemex); el pilar dos de contribución definida, como lo son el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) e Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); y el pilar tres de ahorro voluntario,3 que es para todos los trabajadores del sector formal e independientes.

Existen tres regímenes de pensiones:

1. Beneficios definidos (BD): es aquel en donde se pagará al trabajador una pen- sión cuando cumpla con los requisitos establecidos en la ley de seguridad social. Este esquema está vinculado con las aportaciones que proporcionen los tra- bajadores activos porque, cuando el trabajador obtiene su pensión, el recurso proviene de dichos ingresos (principio de solidaridad intergeneracional).

2. Contribución definida (CD): no existe solidaridad intergeneracional. La suma total de contribuciones (tanto obligatorias, como ahorro voluntario) que haya aportado el trabajador a su cuenta individual, es lo que obtendrá al pensionarse.

3. Mixto: es aquel en donde se encuentran presentes ambos regímenes, BD y CD.

2 En la educación previsional, es importante explicar cuáles son los derechos y obligaciones en seguridad social, basándose ésta en los principios de solidaridad, universalidad, intragenera- cional, intergeneracional, de administración democrática, de igualdad de trato, de obligatoriedad, de responsabilidad del Estado. De esta manera, los empleadores se afilian a las instituciones de seguridad social, declarando a sus trabajadores, con sus sueldos y éstos realizan sus aportes a la seguridad social para recibir las prestaciones (que pueden ser en especie, dinero o servicios) a que se hacen acreedores.

3 Este último pilar, el de ahorro voluntario, es muy bajo y por ello se han creado mecanismos de

incentivos para promoverlo. Ejemplo de ello son las contribuciones pari passu entre empleador y trabajador. Un esquema pari passu es cuando los trabajadores realizan aportaciones voluntarias a algún plan previsional y, el gobierno y el patrón, contribuyen con una proporción de dicho ahorro.

De América Latina, se seleccionaron nueve países pertenecientes a la Federa- ción Internacional de Administradoras de Pensiones (FIAP), que cuentan con siste- mas de pensiones de CD, siendo éstos: México, El Salvador, Costa Rica, República Dominicana, Colombia, Perú, Bolivia, Chile y Uruguay. Para conocer los sistemas de pensiones en sus características particulares, especialmente en lo que respecta al tema del ahorro voluntario, se realizó trabajo de campo a través de entrevistas con los titulares de los organismos encargados de la supervisión de los sistemas de pensiones.4 El mapa 1 permite ubicar la localización geográfica de los países ob- jeto de estudio.

En estos nueve países seleccionados, los órganos supervisores de las institucio- nes de pensiones y los nombres de los entrevistados, son los siguientes: Bolivia: Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, Dra. Patricia V. Mi- rabal Fanola, Directora Ejecutiva; Lic. Javier Iván Molina Quevedo, Director de Prestaciones Contributivas. Chile: Ministerio del Trabajo y Previsión Social, Lic. Martha de la Fuente Olguín, Jefa de Gabinete, Subsecretaría de Previsión Social; Lic. Paula Ruz Lazcano, Coordinadora Nacional, Fondo para la Educación Previ- sional, FEP; Lic. María Eugenia Puelma Alfaro, Secretaría Regional Ministerial del Trabajo y Previsión Social Región Metropolitana; Lic. Rodrigo Pérez Fuentes, Jefe Unidad de Educación Previsional, Subsecretaría de Previsión Social. Colombia: Superintendencia Financiera de Colombia, Dr. Juan Carlos Bonilla B., Superin- tendente Delegado para Pensiones, Cesantías y Fiduciarias. Costa Rica: Su- perintendencia de Pensiones de Costa Rica, Lic. Porfirio Rojas Fajardo, Líder de Investigación y Desarrollo, División de Planificación Normativa. El Salvador: Su- perintendencia del Sistema Financiero, Lic. Sigfredo Gómez, Superintendente Ad- junto de Pensiones. México: Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro, Dr. Federico Rubli Kaiser, Coordinador General de Planeación Estratégica y Proyectos Especiales; Lic. Sybel Galván Gómez, Directora General de Análisis y Estadística. Perú: Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fon- dos de Pensiones, Lic. Adriana Mindreau Zelasco, Intendente del Departamento de Estrategia Previsional, Departamento de Estrategia Previsional; Lic. Carlos Chum- pitaz Garcés, Departamento de Estrategia Previsional; Lic. Javier Nagamine, Jefe del Departamento de Investigación. República Dominicana: Superintendencia de Pensiones, Dra. Leymi Lora Córdova, Consultora Jurídica; Dr. Juan Carlos Jiménez

4 Estas entrevistas fueron programadas durante el período comprendido entre el 20 de sep- tiembre y el 13 de noviembre de 2015.

Guerrero, Director de Control de Beneficios. Uruguay: Banco de Previsión Social, Ec. Gabriel Lagomarsino, Vicepresidente; Banco Central del Uruguay, Ph. D. Ro- drigo Lluberas González, Analista; Ph. D. Gerardo M. Licandro Ferrando, Geren- te Investigaciones Económicas.

MAPA 1. Países con sistemas de pensiones de contribución definida

Fuente: Elaboración propia con base en información de FIAP (2014).

En el cuadro 2 se muestran las principales variables demográficas y previsiona- les de los países seleccionados. A continuación se muestra un análisis de los resul- tados obtenidos:

1. Año de reforma del sistema pensionario. En 1981, inicia en Chile el sistema de capitalización individual obligatorio; en 1993, Perú; 1994, Colombia; 1996,

   Uruguay; 1997, Bolivia y México; 1998, El Salvador; 2000, Costa Rica; 2003, República Dominicana.

2. Población total. Al considerar el total de la población de los nueve países, México cuenta con 48.61 por ciento; República Dominicana, 4.09 por ciento; El Salvador, 2.49; Costa Rica, 1.86; Colombia, 17.94; Perú, 11.86; Bolivia,

   4.35; Chile, 7.38 y Uruguay, 1.42 por ciento.

3. Índice de adultos mayores. El índice de adultos mayores muestra cuántos adul- tos mayores hay por cada 100 niños. En este caso, los países con mayor enve- jecimiento en la región son Uruguay y Chile con 86 y 60, respectivamente. Los países con menor índice de adultos mayores son El Salvador y Bolivia, con 20 y 28, de manera respectiva. En países con mayor longevidad se deben dirigir las políticas hacia un incremento de la inversión pública para la mejora en los servicios de salud y seguridad social, destinados a los adultos mayores.

4. Índice de dependencia demográfica. Este indicador representa la carga de depen- dientes (niños y adultos mayores) por cada 100 individuos en edad produc- tiva (15 a 59 años). En la región, El Salvador (69), Uruguay (68) y Bolivia (67), registran los valores más altos. En el caso de Uruguay, es principalmente por la mayor carga poblacional de adultos mayores. Cuando se registran indi- cadores altos esto va en detrimento del país porque la población en edad productiva debe registrar mayores niveles de rendimiento, para así generar mejores ingresos, que puedan garantizar los servicios sociales que la población dependiente requerirá.

5. Número de afiliados (al 31 de diciembre de 2014). El número total de afiliados a los sistemas de pensiones fue de 91 625 908 individuos. La distribución porcentual por país se estructura de la siguiente manera, México, 57 por ciento; Colombia, 14 por ciento; Chile, 11; Perú, 6; República Dominicana, 3;

   El Salvador, 3; Costa Rica, 3; Bolivia, 2; Uruguay, 1 por ciento.

6. Número de cotizantes (al 31 de diciembre de 2014). Esta variable tiene una característica procíclica, es sensible a los cambios en los ciclos económicos, cuando hay crisis financiera, disminuye, y al mejorar la situación económica, se

   
   

   incrementa. El número total de cotizantes fue de 32 705 521 individuos, de los cuales en México se registró un 48 por ciento; Chile, 17 por ciento; Co- lombia, 16; Perú, 8; República Dominicana, 4; Costa Rica, 3; El Salvador, 2; Uruguay, 2 por ciento. No se obtuvo información disponible para Bolivia.

7. Cobertura (afiliados/PEA) al 31 de diciembre de 2014. En promedio fue de 75 por ciento, por encima del promedio se encuentran México, El Salvador, Costa Rica, Chile y Uruguay.

8. Cobertura (cotizantes/PEA) al 31 de diciembre de 2014. El promedio regional fue de 35 por ciento, estando por arriba de esta media Costa Rica, Chile y Uruguay. No se obtuvo información disponible para Bolivia.

9. Fondos administrados (miles de dólares). El monto total fue de 476 780 659 (miles de dólares), registrando una distribución porcentual por país, donde México tiene 35 por ciento; Chile, 35 por ciento; Colombia, 14; Perú, 8;

   El Salvador, 2; Bolivia, 2; Uruguay, 2; República Dominicana, 1; Costa Rica, 1 por ciento.

10. Fondos de pensiones como por ciento PIB (año 2014). De acuerdo con la OCDE, en Chile, los fondos de pensiones representaron 68 por ciento del PIB; mien- tras que en El Salvador, 32 por ciento; Uruguay, 21; en Colombia y Perú, 20; en México, 16; en Costa Rica, 12; en República Dominicana, 11 por ciento. No se obtuvo información disponible para Bolivia.

La información anterior permite inferir la situación actual de estos países res- pecto a su población y sus sistemas previsionales. Chile y Uruguay5 registran un mayor envejecimiento poblacional, por tanto requieren priorizar en sus políticas de salud la atención médica para la prevención y tratamiento de enfermedades crónico-degenerativas, así como de servicios de asistencia para los adultos mayores, como son las casas de descanso.

Otro indicador que destaca es el de la cobertura (afiliados/PEA %), porque per- mite observar que en casi la mitad de los países, es importante promover políticas de

5 En 2013, Uruguay reformó el Sistema Nacional Integrado de Cuidados. Para 2016, en su presupuesto se tuvo previsto otorgar subsidios (maternidad, paternidad y parental) a los padres durante los primeros seis meses de vida del recién nacido. En el caso de la población depen- diente (niños de 0 a 3 años, adultos mayores y discapacitados) se proporcionará un sistema de cuidados con asistentes personales, casas diurnas y casas de larga estadía. El Banco de Previsión Social (BPS) capacitará y evaluará al personal de apoyo para estos programas.

empleo dentro del sector formal de la economía, para así aumentar el número de afiliados que se incorporen a la seguridad social.

La mayoría de los sistemas de pensiones de contribución definida proporcio- nan al trabajador, como opciones, el poder elegir entre un esquema de retiro pro- gramado, que es el disfrute periódico de sus recursos que han aportado a su cuenta individual, siendo proporcionado por su administradora de fondos de pensiones, o bien, una renta vitalicia previsional6 mediante la cual, al pensionarse, solicita la devolución de los recursos que aportó a su cuenta individual y contrata el servicio financiero con una compañía aseguradora privada.

En relación con los fondos de pensiones, se comprueba que estos recursos tienen un peso significativo en las economías de estos países debido a su contribución en el Producto Interno Bruto (PIB). Dentro de este mercado, uno de los desafíos que enfrentan las aseguradoras es la capacitación adecuada de su fuerza de ventas para que transmitan a los trabajadores mayor información acerca de los planes privados de pensiones (con productos que ofrezcan menores comisiones y mayores rendi- mientos por el manejo de sus contribuciones a la seguridad social) y de las rentas vitalicias (que pueden contratar al concluir su vida laboral).

Sobre este último tema, el de las rentas vitalicias previsionales, Sorto Rivas (2015) analiza su funcionamiento durante la etapa de acumulación. En su fase pasiva ex- plica cuáles son las modalidades de pago perteneciente a los beneficios entre los cuales debe decidir y cuáles podrían ser las opciones viables de mejora para garantizar una pensión digna al trabajador, contando con la participación del sector asegurador.

6 Costa Rica, en su segundo pilar, presenta entre sus modalidades de pensión: el retiro pro- gramado, el retiro permanente y la renta vitalicia previsional que puede ser de tres tipos a selec- cionar (renta vitalicia inmediata, renta vitalicia con período garantizado y renta vitalicia con capital protegido).

CUADRO 2. Población; índice de adultos mayores y dependencia demográfica; información previsional

como % PIB (año 2014) 16 11 32 12 20 20 N/D 68 21

* En El Salvador, el censo corresponde a 2007. En Costa Rica, el último censo levantado fue en 2011. En Colombia, su censo fue para 2005. En Bolivia, el último censo fue para 2012. En Uruguay, su último censo fue para 2011. En los otros países, sus censos corresponden al año 2010.

** N/D, No Disponible. No se cuenta con información disponible.

Fuente: Elaboración propia con base en información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi, México), (2013); Oficina Nacional de Estadística (ONE, República Dominicana), (2012); Dirección General de Estadística y Censos (Digestyc, El Salvador), (2009); Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC, Costa Rica), (2012); Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE, Colombia), (2008); Instituto Nacional de Estadística e Informá- tica (INEI, Perú), (s. f.); Instituto Nacional de Estadística (INE, Bolivia), (2013); Instituto Nacional de Estadísticas (INE, Chile), (s. f.); Instituto Nacional de Estadística (INE, Uruguay), (2011); FIAP (2014); OCDE, BM y BID (2015).

PARTICIPACIÓN DEL ESTADO

En 1981 Chile inició el proceso de reforma a su sistema de pensiones pasando de un esquema de beneficio definido a uno de capitalización individual. La privatización del sistema de pensiones fue parte de la estrategia del general Augusto Pinochet para desarrollar los mercados de capitales en la economía chilena (Williamson, 2001; Wi- lliamson y Hochman, 1995). Una década después le siguieron otros países de Amé- rica Latina, quienes también privatizaron sus regímenes de pensiones adoptando modalidades diversas que fueron de integración, sustitución o complementación del anterior con el nuevo sistema.

En Chile se sustituyó el régimen de reparto por el nuevo régimen de capitalización individual; en Uruguay se integraron ambos sistemas; en Colombia y Perú, se crean de manera paralela y funcionan separados de los regímenes existentes; en Costa Rica, el régimen de capitalización es voluntario; en El Salvador, Bolivia, Repúbli- ca Dominicana y México, el régimen de capitalización sustituirá al anterior sistema (Madrid, 2002; Mesa-Lago, 1996).

Estos países han considerado, dentro del proceso de reforma, en mayor o me- nor medida, a los tres sectores (estatal, patronal y obrero) porque los sistemas de pensiones tienen aristas políticas y sociales, es por ello que en sus reformas tuvieron que conciliar las diferencias existentes. En estos procesos de negociación se estable- cieron acuerdos y se han incorporado otros sectores, entre ellos, las aseguradoras privadas, porque se requiere una visión mercantil que incentive la creación de produc- tos atractivos que sean de interés para los trabajadores, como pueden ser los planes privados de pensiones.

Bajo esta visión, se observa la inversión de los fondos pensionarios en el mercado de valores. Esta transformación de los mercados aseguradores hacia una bursatili- zación de los valores viene en marcha desde la década de 1980, con la globalización (Rivera, 2001). Las reformas de pensiones, en mayor o menor medida, contribuyeron en favorecer las desregulaciones (Barr, 2000; Arza, 2009; Madrid, 2002), creando un amplio mercado de títulos públicos a disposición de las economías internacio- nales (Soto, 2013). Aunque el inconveniente es que los trabajadores desconocen dónde se invierten sus fondos pensionarios.

FUENTES DE FINANCIAMIENTO

En México, en 10 años iniciará el proceso de descapitalización y se comenzarán a pagar las pensiones bajo el esquema del sistema de cuentas individuales. De acuerdo

con las recomendaciones de la OCDE, deben aumentarse las aportaciones de los trabajadores de 6.5 por ciento a 13 o 18 por ciento (González, 2016, p. 21).

En 2006, El Salvador creó la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales, con la finalidad de que el Estado financiara las pensiones del anterior sistema con las aportaciones de los trabajadores al nuevo sistema.

En Costa Rica, (adicional a la reforma de 2000) en 2005 se realizó una re-refor- ma, pero continúan siendo insuficientes los ingresos por cuotas al sistema pensio- nario. Robles (2014, p. 27, 2015b) ha emitido recomendaciones para evitar un déficit actuarial.

En Chile, el costo de la primera reforma está siendo absorbido por las genera- ciones actuales a través de impuestos, recorte de gastos, emisión de deuda, y este costo de transición concluirá su erogación hasta 2050. Williamson (2001, p. 290) menciona que 40 por ciento del costo de la transición hacia sistemas de capitaliza- ción individual, fue financiada con bonos gubernamentales pagaderos a tasas de mercado. Estos bonos inicialmente fueron vendidos a las AFP y serán canjeados gra- dualmente por el gobierno mediante los ingresos generales durante los años de jubi- lación de los trabajadores incluidos en el sistema antiguo. De la segunda reforma, el pilar solidario es financiado por el Estado a través de fondos generales que provie- nen de impuestos, en donde 43 por ciento es por impuesto a la renta y 45 por cien- to del impuesto al valor agregado (Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, 2015). De esta manera se puede constatar que aún con las dos reformas, el sistema requiere financiamiento por parte del Estado.

PROCESO DE REFORMA EN LOS SISTEMAS DE PENSIONES EN AMÉRICA LATINA

En México se realizó la reforma a los sistemas de pensiones en 1995 (Ley del Segu- ro Social, IMSS, 1995) y 2007 (Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, ISSSTE, 2007), debido a su influencia financiera. Actualmente operan 11 Administradoras de Fondos para el Retiro (AFORE) que son: Azteca, Banamex, Coppel, Inbursa, Invercap, Metlife, PensionISSSTE, Principal, Profuturo GNP, SURA y XXI-Banorte.

El Salvador inició su reforma en 1998. Este proceso tomó como referencia el modelo chileno para la creación del sistema de capitalización individual. Existen cinco instituciones de pensiones: el Sistema de Ahorro para Pensiones (SAP) que se integra por las AFP Crecer, S. A. y Confía, S. A.; el Sistema de Pensiones Público

(SPP): que se conforma por el Instituto Nacional de Pensiones para Empleados Públicos (INPEP) y la Unidad de Pensiones del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (UPISSS); y el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA). Se encargan del mercado pensionario de contribución individual dos Administrado- ras de Fondos de Pensiones (AFP): Confía y Crecer.

En Costa Rica el esquema de contribución definida inició en 1995 con los planes voluntarios, pero fue hasta 2000, con el común acuerdo nacional, que se creó un régimen obligatorio de pensiones complementarias manteniendo los sistemas de beneficio definido. De esta manera se tuvo un pilar adicional y actualmente Costa Rica cuenta con un esquema multipilar. Son seis las Operadoras de Pensiones Complementarias (OPC): BAC S. J. Pensiones, BCR Pensión, BN-Vital, CCSS, Popu- lar Pensiones y Vida Plena.

En República Dominicana la Ley 87-01 da paso al sistema de contribuciones individuales con un seguro de vejez, discapacidad y sobrevivencia. Anteriormente, había seguridad social para empleados públicos e individuos de menores ingresos, pero es con el nuevo sistema que se incorpora a otros sectores de la población. En la actualidad operan cinco AFP: Popular, Reservas, Romana, Scotia Crecer y Siembra. En Colombia, en 1994 se aprueba el Sistema General de Pensiones con la Ley 100/93 que introduce el esquema de capitalización. El Sistema General de Pensiones se conforma por dos regímenes solidarios que son excluyentes pero que coexisten: el Régimen Solidario de Prima Media con prestación definida y el Régimen de Ahorro individual con Solidaridad. En el mercado operan cuatro Administradoras de Fon- dos de Pensiones y Cesantías (AFPC): Colfondos, Old Mutual, Porvenir y Protección. Bolivia con la Ley de Pensiones, mediante el Decreto Ley No. 1732, realizó en 1997 su reforma. En 2010, realizó una segunda reforma nacionalizando el sistema de contribuciones definidas, pero garantizando las cuentas individuales. Existen dos Ad-

ministradoras de Fondos de Pensiones (AFP): Futuro de Bolivia y Previsión BBVA.

Perú, con la Ley 25897, crea el Sistema Privado de Pensiones (SPP), el cual opera en competencia con el Sistema Nacional de Pensiones (SCP), que es el régimen estatal de reparto. Existen cuatro Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP): Habitat, Integra, Prima y Profuturo.

Chile realiza su primera reforma en 1981, con la Ley No. 3.500 (1980), con un sistema puro que sustituye al sistema anterior; su segunda reforma la realiza en 2008, con la Ley No. 20.255 de Reforma Previsional. Existen seis Administrado- ras de Fondos de Pensiones (AFP): Capital, Cuprum, Habitat, Modelo, Plavital y Provida, (Mesa-Lago, 2015).

En Uruguay, el Nuevo Sistema Previsional se crea mediante la Ley No. 16.713, con un sistema mixto donde coexisten la Intergeneración Solidaria y el Privado de Ahorro Individual. Son cuatro las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional (AFAP): República AFAP, AFAP Sura, Unión Capital AFAP e Integración AFAP.

RETOS Y PERSPECTIVAS DE LAS REFORMAS EN LOS SISTEMAS DE PENSIONES

En la mayoría de los países existe interés por parte de la academia y organizaciones sociales en relación con las posibles opciones de reforma a sus sistemas de pensiones. En El Salvador, las organizaciones FUNDAUNGO, FUSADES, FUNDE y la asociación de las dos AFP y ASAFONDOS, aportan sus opiniones respecto a cuáles serían las re- formas paramétricas a considerar, de realizarse una reforma al sistema previsional. Las reformas a los sistemas de pensiones no están concluidas. En Chile, país que dio inicio al proceso de reformas, continúa ahora con una re-reforma. El 29 de abril de 2014, mediante el Decreto Supremo No. 718 del Ministerio de Hacienda, se conformó la Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones. Esta Comisión se integró por 24 miembros nacionales e internacionales. De este trabajo resultaron tres propuestas globales (A, B y C). La Comisión votó a favor de la opción A,

que considera implementar reformas paramétricas, dando continuidad al sistema. En relación con la sostenibilidad financiera, la mayoría de los países tiene la ma-

yor carga fiscal, en el período de transición entre la generación anterior y la nueva. En México, la densidad de cotización7 promedio de los trabajadores de la genera- ción AFORE es de 42.9 por ciento (Consar, 2017a). Otro problema que se presenta es la cobertura insuficiente: existe intermitencia entre la formalidad e informalidad (2 de cada 10 trabajadores formales, abandonan esta categoría en el corto plazo), por tanto, es difícil que alcancen a cubrir las 1 250 semanas de cotización para ad- quirir una pensión (Consar, 2017b).

Para aprovechar los fondos pensionarios, la mayoría de los países latinoameri- canos ha ampliado su cartera de inversiones. De esta manera han reactivado sus economías promoviendo proyectos que propician el crecimiento económico.

7 La densidad de cotización es la proporción de períodos de aportación que el trabajador ha realizado al sistema de pensiones en relación con el total de tiempo que ha permanecido en el mercado laboral.

Una medida de fomento al ahorro voluntario de los trabajadores es mediante la educación previsional, pero debido a la precariedad laboral, en gran número de ocasiones, los trabajadores prefieren destinar su ingreso al consumo presente, que ahorrar. Es por ello que se debe cultivar una cultura previsional, para que la ciuda- danía sea consciente del futuro, de esta manera aumentarán las tasas de reemplazo8 de los países.

CONCLUSIONES

En el diagnóstico anteriormente revisado, de acuerdo con el institucionalismo his- tórico, se observa una continuidad de las instituciones, para ello se realizaron las reformas convenientes a los sistemas de pensiones a partir de la década de 1980. Esta relación Estado/instituciones/sociedad deviene en el cumplimiento del dere- cho a la seguridad social. Se realizó un cambio en el régimen al pasar de un esquema de beneficio definido a uno de contribuciones definidas, en donde hay una menor participación del Estado. Ahora los trabajadores son responsables de su pensión y el sector privado, a través de las AFP, son las empresas con las que contrata la admi- nistración de sus contribuciones.

La hipótesis se comprueba: la educación previsional sí tiene un impacto en el ahorro voluntario de los trabajadores latinoamericanos formales de la economía, lo que es un poco complicado de validar es el que se vea reflejado en un aumento en los montos de sus pensiones al momento de su retiro laboral. La razón es porque la intermitencia de pasar el trabajador entre la formalidad e informalidad, origina que no alcance a cubrir el tiempo requerido para obtener una pensión y sólo retirarse con el ahorro que haya acumulado.

En relación con la cultura previsional, la participación de las aseguradoras pri- vadas con planes privados de pensiones debe ser considerada a partir de su apoyo para brindar educación financiera y previsional a los trabajadores, dando a conocer qué productos manejan; cuáles son los planes complementarios de pensiones que los trabajadores podrían contratar con dichas empresas; entre otros temas. Sólo hay que ser cautos en ello porque el principal demandante (cliente) de estos productos será el trabajador de medianos y altos ingresos.

8 La OCDE señala que la tasa de reemplazo (pensión como proporción del ingreso) debe ser de 70 %, cuando en realidad, los países latinoamericanos tienen tasas de 40 a 50 %, e incluso menores.

De igual manera, se requiere capacitar a los vendedores de planes privados de pensiones para que estén conscientes de la importancia de este tipo de productos. Así, proporcionarán al trabajador información suficiente, incluso atendiendo a la educación previsional, naturalmente las aseguradoras podrían incorporar en sus si- tios web herramientas interactivas como las calculadoras de pensiones; folletos ex- plicativos dirigidos al trabajador acerca de cómo administrar sus recursos, qué elementos deben considerar al solicitar un préstamo, por mencionar algunos tópi- cos relacionados con la educación financiera y la educación previsional.

Es recomendable informar y orientar a los trabajadores sobre los aspectos fisca- les que intervienen en los sistemas de pensiones y los instrumentos de ahorro que contribuyen al beneficio del retiro. Así, el trabajador se enfocará en generar más ahorro y con ello se beneficiará fiscalmente, por supuesto, considerando la norma- tiva fiscal de cada país en estudio.

En el tema de la educación previsional, es recomendable diseñar políticas públi- cas que tengan por objetivo orientar al trabajador acerca de la importancia de incre- mentar su ahorro voluntario al estar afiliado a los sistemas de seguridad social. Se tiene como indicador de una pensión digna la tasa de reemplazo, la cual hace refe- rencia a la pensión como proporción del ingreso percibido por el trabajador.

*

Tasa de reemplazo:  Pensión 100

Salario

OIT y OCDE reconocen que una tasa de reemplazo de 50 por ciento es la ade- cuada, pero lo recomendable, de acuerdo con la OCDE, es que la tasa de reemplazo sea cercana a 70 por ciento. Esta tasa de reemplazo la determina principalmente el ahorro voluntario: a mayor ahorro voluntario, aumenta la tasa de reemplazo.

Para estimular el ahorro voluntario, algunos de los mecanismos a utilizar serían los incentivos fiscales y esquemas pari passu (si los trabajadores realizan aportacio- nes voluntarias en algún plan previsional, el gobierno y el patrón contribuyen con una proporción de dicho ahorro).

La importancia del ahorro voluntario como complemento a la pensión es desta- cada por Jiménez y Mendieta (2014) en el modelo matemático actuarial que desarro- llan para República Dominicana. En este estudio se determina que las aportaciones voluntarias tienen un impacto significativo sobre las pensiones y, en un análisis ulte- rior al mismo, se podría calcular qué impacto tienen las aportaciones voluntarias de acuerdo con la etapa (inicial, intermedia y final) de la vida laboral del trabajador.

En esta investigación, los autores concluyen que, en la etapa laboral, mientras más temprano se inicien las aportaciones voluntarias, mayor será su impacto en la tasa de reemplazo y en el monto de pensión alcanzado.

En los países latinoamericanos, entre las iniciativas existentes para promover el ahorro voluntario, se tiene la de México, en donde la Consar firmó un convenio con la Asociación de Bancos de México (ABM) para que, a través del portal de la Consar, el trabajador pueda realizar la domiciliación de las aportaciones a su cuenta indi- vidual. Los trabajadores cuentan con seis opciones para incrementar el ahorro voluntario en su AFORE: domiciliación electrónica; tiendas de conveniencia; ven- tanilla de la sucursal de la AFORE; a través de su patrón; por Internet; por teléfono celular (App Transfer).

En Costa Rica, en el tercer pilar, que es el Régimen Voluntario de Pensiones Complementarias (RVPC), pueden aportar quienes estén afiliados en el segundo pilar así como el resto de trabajadores. El RVPC tiene una exención fiscal mientras no supere 10 por ciento del ingreso bruto mensual del trabajador dependiente o 10 por ciento del ingreso bruto anual de las personas físicas con actividades lucra- tivas (Robles, 2015a, p. 69). Este beneficio incentiva al trabajador a incrementar su ahorro voluntario.

Una de las medidas para fomentar el ahorro voluntario es a través de la educa- ción previsional. En República Dominicana se tiene contemplado incentivar esta educación previsional a través de la enseñanza básica. Se tiene considerada la ela- boración de libros de texto acerca de la seguridad social que aborden las temáticas de salud, pensiones, prestaciones, entre otras.

En Chile, mediante la Ley 20.255 de Reforma Previsional de 2008, se creó el Fondo para la Educación Previsional, que tiene por objetivo el apoyar financiera y técnicamente programas, actividades, medidas de promoción, educación y difu- sión del sistema de pensiones. Este fondo cuenta con un presupuesto anual que se asigna mediante la convocatoria a organizaciones de la sociedad civil presentan- do proyectos sobre la educación previsional. Desde 2009 a la fecha se han realizado 249 proyectos que han atendido a 1 678 073 beneficiarios (Subsecretaría de Previ-

sión Social, 2015).

Uruguay cuenta con una sólida educación previsional mediante la asignatura de seguridad social, que es materia obligatoria por acuerdo de los Consejos de Educa- ción. Los materiales de estudio fueron elaborados por personal del Banco de Previ- sión Social (BPS) y la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) de cada nivel educativo: Consejo de Educación Primaria (CEP), Consejo de Educación

Secundaria (CES) y Consejo de Educación Técnica Profesional (CETP). Es de destacar que la mayoría de los niños cuenta con una asignación familiar proporcionada por el BPS, cuyos requisitos son que el niño asista a la escuela y cuente con servicios de salud.

En relación con el reconocimiento del derecho a la seguridad social, en Uruguay, a partir de 2013 con la aprobación de la Ley 19.001, se realiza la Semana Mundial de Seguridad Social, que es convocada por asociaciones internacionales de seguridad social como son: AISS, OISS, CISS-CIESS y OIT (BPS, 2016, p. 36).

De las experiencias previas, se puede obtener información para analizar cuáles podrían ser viables de aplicarse en los países. Se puede afirmar que cada país tiene características específicas, pero el interés común es el bienestar de su población, garantizando el cumplimiento del pago de sus pensiones (y si es posible fortalecer la educación previsional se habrá alcanzado este objetivo).

Una educación previsional, en el largo plazo, es una herramienta que propor- ciona conocimientos mínimos necesarios sobre educación financiera y educación previsional en la ciudadanía, que cotidianamente enfrenta decisiones que tienen que ver con la asignación racional de sus ingresos y el decidir entre el consumo presente o destinar dichos recursos para el ahorro.

Es posible señalar algunos aspectos que resultan relevantes a considerar dentro de la educación previsional:

1. Promover la educación financiera y previsional en la sociedad mediante la elaboración de planes que aborden diversos temas como seguridad social, pensiones, seguros, entre otros.

2. Involucrar a los trabajadores y a la sociedad, para crearles conciencia median- te campañas informativas, ferias de educación financiera, entre otros. A través de un trabajo constante porque los resultados, en materia de educación pre- visional, se verán en el mediano y largo plazo.

3. El incentivar la educación previsional debe ser a partir de la infancia, para que los niños, posteriormente los jóvenes, y más adelante los adultos en edad laboral, tengan un mayor conocimiento financiero y previsional, que les per- mita tomar decisiones adecuadas para garantizar un ahorro voluntario cons- tante, como complemento a su pensión.

4. Establecer mejores condiciones para que el trabajador vea atractivo el con- cepto de pensión, como forma de ahorro obligatorio y voluntario, del cual obten- drá un beneficio real al final de su vida laboral, por el cual obtenga durante el

   
   

   tiempo de cotizaciones, la existencia de incentivos fiscales, menores comisio- nes, mayores rendimientos. Éste es el reto en el corto plazo.

5. Relacionado con el tópico anterior, podría verse que este ahorro incluso tenga la posibilidad de ser utilizado por el trabajador como un tipo de valor para el enganche de una casa, la compra de un terreno, el adquirir un auto, entre otras formas de inversión. Es posible que cuando tenga que devolver este dinero tomado en préstamo de su cuenta individual, se le considere el valor presen- te, estimando los intereses generados y la inflación;

6. Debe existir un mayor conocimiento por parte del ciudadano, que conozca qué es la seguridad social, cuánto es lo que se deduce a su cuenta individual, para qué podrá utilizar este aporte de ahorro obligatorio y voluntario. Así, se cambiará la conceptualización de lo que es la seguridad social y se buscará obtener todos los beneficios que conlleva;

7. La tarea de cada país está en cumplir con sus objetivos nacionales, entre los principales retos se tiene el envejecimiento poblacional, así como el propor- cionar a la población un mayor nivel de bienestar. En el caso de los sistemas de pensiones, el desafío es que las pensiones les sean suficientes para sus trabaja- dores. Es por ello que los países deben tomar las riendas para que las reformas que se realicen a los sistemas de pensiones sean las adecuadas para así garan- tizar que las futuras generaciones obtengan pensiones de acuerdo con su es- peranza de vida, por ello la importancia de que las instituciones de pensiones cuenten con reservas técnicas;

8. Acorde con el tópico anterior, esto va relacionado con la situación económica actual, en donde deben de existir los mecanismos que en el mediano y largo plazo, garanticen en las pensiones una tasa de reemplazo elevada;

9. De ser posible, debe involucrarse al trabajador en el conocimiento de los cambios a la normativa pensionaria para que esté enterado de cuáles son sus derechos y obligaciones. También es recomendable hacer accesible esta in- formación al proporcionársela a través de páginas web, su socialización, así como el trato con asesores que le proporcionen materiales y capacitaciones, lo cual puede realizarse mediante la comunicación y educación al ciudadano;

10. Incorporar en la curricula de los alumnos la materia de seguridad social, con- siderándola tanto en los grados de primaria, secundaria, preparatoria y profe- sional. De esta manera se obtendrá como producto un ciudadano informado y conocedor del derecho a la seguridad social;

    
    

11. Promover incentivos a través de concursos que otorguen financiamiento para la implementación de programas de educación previsional, los cuales sean dirigidos a diversos segmentos poblacionales y tenga entre sus objetivos el crear replicadores de la información, para que de esta manera el ciudadano que reciba la capacitación sea un monitor en su comunidad.

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