Los derechos laborales y la protección ambiental en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio de América del Norte

Jesús Moisés Beltrán

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Resumen

La decisión del gobierno de Estados Unidos de incluir los temas de los derechos laborales y la protección ambiental en el TLCAN fue vista como una pretensión de imponer a México los modelos legales y culturales de aquel país. Sin embargo, aunque en las negociaciones fueron incluidas algunas de las preocupaciones sindicales y ecologistas estadunidenses, los compromisos pactados con México no satisficieron las expectativas de tales sectores. En este estudio se revisa la interacción entre los procesos políticos domésticos y las negociaciones internacionales, de tal suerte que en lo posible se aclaren las influencias recíprocas. El argumento central es que el alcance de un acuerdo internacional está en función del espacio de negociación doméstica, y éste está determinado por las instituciones políticas nacionales, pero también por la influencia de las coaliciones en los temas de discusión y en las estrategias de los jefes de gobierno. Entre la ausencia total de restricciones y la imposición de sanciones comerciales predeterminadas por una agenda social supranacional, las administraciones Bush y Clinton eligen una tercera opción, menos lesiva políticamente, congruente con sus intereses multilaterales y con mayores probabilidades de ratificación.

 

ABSTRACT

 

The decision taken by the U.S. government to include labor and environmental protections as side agreements in the NAFTA negotiations was seen by Mexico as an effort to impose on that country the legal and cultural models prevailing in the United States. Nevertheless, although some labor and environmental issues of concern in the United States were included in the negotiations, the agreements reached with Mexico fell far short of meeting the hopes of these issues' supporters. In outlining why this is the case, this study will examine the interaction between domestic political processes and international negotiations, in order to demonstrate, to the extent possible, how these factors have reciprocal influences on one another. The core argument is that the breadth of an international accord is a function of domestic negotiating space, and that this is determined, in turn, by national political institutions — for example, a more or less plural access to the decision-making agencies — but also by the influence of coalitions on the topics of discussion and on the strategies adopted by heads of government. Between the extremes of a total absence of restrictions and the imposition of trade sanctions predetermined by a supranational social agenda, the Bush and Clinton administrations chose a third, less politically risky, option, one congruent with their multilateral interests and also with better chances for ratification.

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Referencias

Cfr., por ejemplo, Jorge F. Pérez-López, "Conditioning Trade on Foreign Labor Law: The U. S. Approach", en Comparative Labor Law Journal, 9, 1988, pp. 253 y 257; Steve Charnovitz, "Fair Labor Standards and International Trade", en Journal of World Trade Law, 20, 1986, y "Environmental Harmonization and Trade Policy", en Durwood Zaelke, Paul Orbuch y Roben F. Housman (eds.), Trade and the Environment. Law, Economics, and Politics, Center for International Environmental Law, 1993, pp. 267-86; Jonathan Lemco y William B. P. Robson (eds.), Ties Beyond Trade. Labor and Environmental Issues Under the NAFTA, 1994; Gunnar Sjostedt (ed.), International Environmental Negotiation, Sage, 1993; Candice Stevens, "Harmonization, Trade, and the Environment", en International Environmental Affairs, 5, Winter, 1993, pp. 42-49. Para un enfoque más amplio, véanse Michael Finger, "The Meaning of 'Unfair' in U. S. Import Policy"; en Minnesota Journal of Global Trade, 1, Fall, 1992, pp. 35-56, y Carolyn Rhodes-Jones, "The Reciprocity Dilemma: U. S. Trade Policy, Retaliation, and the GATT Regime", tesis de doctorado, Brandeis University, Dept. of Politics, 1987.

Tampoco es posible sostener el argumento realista cuando se ve la firmeza de México en otros temas de las negociaciones, como es el caso de los energéticos, en el que Estados Unidos había mostrado un gran interés, tanto en términos económicos como estratégicos.

Véanse, por ejemplo, las propuestas fiscales de la administración Clinton para reducir las emisiones de CO2 , anunciadas el 19 de abril de 1993, y el discurso presidencial del Día de la Tierra, del 21 de abril de 1993. Ambos documentos se comentan brevemente en Michael T. Hatch, "Domestic Politics and International Negotiations: The Politics of Global Warming in the United States", en Journal of Environment and Development, 2, verano de 1993, pp. 38 y 39. Para un punto de vista sobre la frustrante experiencia del movimiento laboral estadunidense con el TLCAN, y que incluye una propuesta para un nuevo activismo laboral de ese país en foros internacionales, cfr. Terry Collingsworth, J. William Goold y Pharis J. Harvey, "Time for a Global New Deal", en Foreign Affairs, enero-febrero de 1994, pp. 8-13. Un punto de vista contrastante sugiere que el TLCAN es indicativo del éxito en Estados Unidos de las políticas proteccionistas importadas de Europa; cfr. Benn Steil, "Social Correctness Is the New Protectionism", en Foreign Affairs, enero-febrero de 1994, pp.14-20.

19 U. S. C., secciones 2701-06, 1988.

19 U. S. C., secciones 2461-65, 1988. La enmienda a la Ley de Comercio de 1974 define los "derechos laborales reconocidos internacionalmente", como el derecho de asociación, el derecho a organizarse y negociar colectivamente, la prohibición del uso de trabajo forzado, una edad mínima para el empleo de menores y condiciones de trabajo aceptables con respecto a salarios, horas de trabajo y seguridad e higiene ocupacionales.

Terry Collingsworth et al., "Time for a Global New Deal", p. 13.

Ibid., p. 13.

Por ejemplo, se ha documentado que a "Corea del Sur se le retiró su estatus como beneficiario de la OPIC debido a sus violaciones de los derechos laborales en 1991; Chile y Paraguay durante sus anteriores dictaduras militares, y Rumania durante su anterior gobierno comunista, fueron los primeros países suspendidos de su estatus como beneficiarios del SGP bajo la enmienda de derechos laborales; Haití, Guatemala, la República Dominicana, Burma e Indonesia han sido suspendidos o colocados en estatus de escrutinio debido a acusaciones de violación de los derechos laborales. Véase International Labor Rights Education and Research Found v. Bush, 954 F.2d. (D.C. Cir. 1992) (caso judicial que perdieron los defensores de derechos laborales ante la administración Bush, a la que se acusaba de no aplicar totalmente la cláusula de derechos laborales del SGP)". Citado en Lance Compa, "Labor Rights and Labor Standards in International Trade", en Law and Policy in International Business, 25, 1993, p. 182.

Theresa A. Amato, "Labor Rights Conditionality: United States Trade Legislation and the International Trade Order", en New York University Law Review, 79, 1990, pp. 92-94, y Pérez-López, p. 273. Ambas citas fueron tomadas de Stephen Zamora, "The Americanization of Mexican Law: Non-Trade Issues in the North American Free Trade Agreement", en Law and Policy in International Business, 24, invierno de 1993, pp. 391-459.

Theresa A. Amato, p. 100. Citado en Zamora, p. 429.

Sin embargo, la propuesta estadunidense había sido clara en el sentido de que debieran tomarse en cuenta no sólo normas laborales, como salarios mínimos y reglas de seguridad e higiene, sino también derechos políticos, tales como libertad de asociación y el derecho de negociación colectiva. Patrick Low, Trading Free and the U. S. Trade Policy, Nueva York, The Twentieth Century Fund Press, 1993, p. 235.

Ibid., p. 235.

Fragmento de un telegrama de la Misión de Estados Unidos en Ginebra al secretario de Estado, respecto a la discusión de derechos laborales en el comité organizador del GATT (julio de 1986). Citado en Compa, "Labor Rights and Labor Standards", p. 187.

Se ha documentado que "el tema se discutió en por lo menos una docena de juntas celebradas entre 1988 y 1989" y que "los países industrializados apoyaron en lo general la solicitud de un grupo de trabajo, en tanto que los países en desarrollo se opusieron, aunque no se apoyó a Estados Unidos en lo medular del tema". Patrick Low, Trading Free, p. 235.

Ibid., p. 235.

Terry Collingsworth, J. William Goold y Pharis J. Harvey, "Time for a Global New Deal", pp. 9 y 10.

Ibid., p. 10.

Como ya se anotó al inicio de este artículo, los "temas no comerciales" incluyen, entre otros, los servicios, los derechos de propiedad intelectual, la inversión internacional y las normas laborales y de protección al medio ambiente. Stephen Zamora, "Non-Trade Issues in the NAFTA", p. 404.

Ibid., p. 403.

Ibid., p. 404.

Aunque ni los grupos ecologistas ni los laborales están formalmente integrados a los sistemas asesores de negociaciones comerciales en Canadá (Sectoral Advisory Groups on International Trade —SAGIT— e International Trade Advisory Council —ITAC), México (Coordinadora de Organismos Empresariales de Comercio Exterior —COECE) o Estados Unidos (Advisory Committee for Trade Policy and negotiations —ACTPN), en este último país se crearon comités asesores que representaron los intereses de ambos grupos en la negociación del NAFTA.

Oficina del Presidente, respuesta de la Administración en los asuntos relacionados con la negociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, 1 de mayo de 1991. Sin embargo, la aprobación de "fast track" no representó para el presidente Bush un mandato bipartidista. Por ejemplo, el 57 por ciento de los senadores demócratas y más del 65 por ciento de los representantes demócratas votaron en contra de la extensión de "fast track". Esto es particularmente grave si tomamos en cuenta que el Presidente, al inicio de las negociaciones comerciales, no contaba con el apoyo del partido más numeroso en el Congreso.

Ésta es, por ejemplo, la posición que mantienen organismos como el Advisory Committee for Trade Policy and Negotiations (ACTPN) de Estados Unidos, y que ha sido aplicada al análisis de las relaciones económicas de ese país con Japón. Citado en Leonard Schoppa, "Two-Level Games and Bargaining Outcomes: Why GaiatsuSucceeds in Japan in Some Cases But not Others", en International Organization, 47, verano de 1993, pp. 353-386.

Para algunos observadores, en términos generales, Canadá no tuvo una presencia relevante en las negociaciones del TLCAN. En efecto, "México y Estados Unidos habían acordado explícitamente que si las objeciones canadienses retrasaran significativamente el proceso, los dos países adoptarían un acuerdo bilateral. Esta advertencia eliminaba en la práctica la capacidad negociadora de Canadá". Citado en Harry Browne, Beth Sims y Tom Barry, For Richer, For Poorer. Shaping U. S. -Mexican Integration, Resource Center Press, Albuquerque, Nuevo México, 1994, p. 67. Sin embargo, con respecto a los "non-trade issues", la posición canadiense sí influyó a favor de los intereses de Estados Unidos por incluir dichos temas. Los resultados de un extenso estudio hecho por el gobierno canadiense para medir los impactos de normas ambientales menos estrictas en México fortalecerían la posición negociadora de Estados Unidos. Véase Gobierno de Canadá, "Tratado de Libre Comercio de América del Norte", en Canadian Environmental Review, octubre de 1992.

Así lo confirman las comparaciones entre los textos finales de los acuerdos sobre cooperación ambiental y laboral que publicaron algunos diarios estadunidenses; por ejemplo, "Side Agreements Vary Widely", en The New York Times, 18 de septiembre de 1993. Para un análisis desde un punto de vista jurídico sobre el acuerdo de cooperación ambiental, véase Mary E. Kelly, "Review of the NAFTA Environmental Side Agreement: Does It Meet Expectations?", en Frontera Norte, 5, julio-diciembre de 1993, pp. 133-149.

Los acuerdos suplementarios del TLC. Acuerdo Norteamericano de Cooperación Ambiental; Acuerdo Norteamericano de Cooperación Laboral; Entendimiento entre las partes del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en lo Concerniente al Capítulo Ocho: Acción de Emergencia, documento final, 13 de septiembre de 1993. Por ejemplo, con respecto a normas de protección del medio ambiente, debe quedar claro que el TLCAN no obliga ni estimula a sus miembros a igualar o elevar sus niveles de protección, y aunque contiene provisiones acerca de medidas "equivalentes" o "compatibles", queda a juicio de cada país la elección de tales medidas. Cuando el texto se refiere a previsiones de homologación "hacia arriba", éstas se aplicarán sólo a normas de productos, no a normas sobre procesos. Sin embargo, en lo relativo a normas de protección a los derechos de los trabajadores, no existe ningún compromiso de homologación. Aquí se ha criticado el beneplácito expresado por la administración Bush, dado que la legislación laboral mexicana no contiene un salario inferior al mínimo general para menores, en contraste con la legislación estadunidense que sí lo marca. Irónicamente, se afirma, fue la propia administración Bush la que promovió dicha ley. Steve Charnovitz, "NAFTA'S Social Dimension: Lessons from the Past and Framework for the Future", en The Internacional Trade Journal, vol. VIII, núm. 1, primavera de 1994, p. 55.

Véase, por ejemplo, el artículo que describe la posición de la AFL-CIO frente al TLCAN en Columbio Journal of World Business, 26, verano de 1991. Respecto a la postura de los ecologistas, véase Kelly, "Review of the NAFTA Environmental Side Agreement", p. 138.

Esta línea de argumentación está basada en el enfoque teórico de "juegos de dos niveles" propuesto por Robert D. Putnam en "Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of Two-Level Games," en International Organization, 42, verano de 1988, pp. 427-460.

Para una discusión más detallada acerca de las implicaciones de una posición negociadora "intermedia" contra otras opciones extremas, véase Jonathan Lemco y William B. P. Robson (eds.), Ties Beyond Trade, 1994, especialmente el capítulo "A 'Social Charter' for North America?", escrito por ellos mismos.

Oficina del representante comercial de Estados Unidos, reseña de los asuntos del medio ambiente de México y Estados Unidos, 25 de febrero de 1992.

Peter L. Lallas, "NAFTA and Evolving Approaches to Identify and Address Indirect Environmental Impacts of International Trade", en The Georgetown International Environmental Law Review, 5, primavera de 1993, pp. 519-564. La administración Bush en ningún momento argumentó que México careciera de normas de protección ambiental; sin embargo, para el gobierno mexicano había quedado suficientemente clara la alta susceptibilidad que sobre estos temas había en el Congreso estadunidense. Paradójicamente, la amenaza de bloqueo a la aprobación congresional del "fast track" no debilitaba la posición negociadora de Estados Unidos, sino la de México.

Lallas, "Indirect Environmental Impacts of Trade", pp. 542 y 543.

Ibid., p. 543.

En realidad, la administración Bush no tenía la intención de conseguir el apoyo de toda la comunidad ecologista; esto se demuestra por la "selección" que se hizo de seis grupos ecologistas que no se habían opuesto a la extensión de "fast track" para integrar dichos comités asesores. Véase Michael Gregory, "Environment, Sustainable Development, Public Participation, and the NAFTA: A Retrospective", en Journal of Environmental Law and Litigation, vol. 7, 1992, p. 99. Citado en Steve Charnovitz, "NAFTA'S Social Dimension", p. 48.

Ibid., p. 543.

Steve Charnovitz, "NAFTA'S Social Dimension", p. 49.

En efecto, el vínculo entre comercio y trabajo se remonta hasta el año de 1828, cuando México y Estados Unidos negociaron un Tratado de Amistad, Comercio y Navegación, el cual irónicamente fue rechazado por el Senado mexicano, debido principalmente a objeciones morales hacia una provisión que les daba derecho a los estadunidenses que explotaban esclavos de recuperar a aquellos fugitivos que buscaban refugio en territorio mexicano. Después de tres años, y una vez que el tratado se enmendó quitándole la provisión de recuperación de esclavos, fue firmado por ambos países. Christian L. Wiktor (ed.), Unperfected Treaties of the United States of America, Dobbs Ferry, Oceana, 1976; citado en Steve Charnovitz, "NAFTA'S Social Dimension: Lessons from the Past and Framework for the Future", en The International Trade Journal, vol. VIII, núm. 1, primavera de 1994, pp. 39-72.

Zamora, "Non-Trade Issues in NAFTA", p. 429. Sin embargo, Zamora afirma que "el MOU consta de sólo cuatro y media páginas a doble espacio y es extremadamente general".

Ibid., p. 430. Se argumenta, por otra parte, que esta comisión sólo venía a restablecer otra similar creada durante la administración Carter, y que había sido abolida en 1981 por la administración Reagan. Steve Charnovitz, "NAFTA'S Social Dimension", p. 53.

Discurso pronunciado por el gobernador Bill Clinton en octubre de 1992 en la North Carolina State University, titulado "Expanding Trade and Creating American Jobs" y publicado en Environmental Law, vol. 23, núm. 2, 1993, pp. 683-684.

Steve Charnovitz, "NAFTA'S Social Dimension", p. 63.

Steve Charnovitz, ibidem, p. 67. Este mismo autor señala que los intentos fallidos de la Unión Europea por poner en práctica su Carta Social constituyeron una lección negativa para los negociadores del TLCAN. Por tanto, lo primero que debe hacerse es que esa carta sea elaborada de común acuerdo por los principales países industrializados.

El hecho es que tampoco los antecedentes de la influencia de la AFL-CIO son precisamente altruistas. Existen numerosos testimonios documentados de las acciones desestabilizadoras de la AFL-CIO en contra de regímenes democráticos mediante la manipulación de centrales de trabajadores en otros países. Véase, por ejemplo, Beth Sims, Workers of the World Undermined. American Labor's Role in U. S. Foreign Policy, South End Press, 1992.

Harry Browne, Beth Sims y Tom Barry, For Richer, For Poorer. Por ejemplo, dichos autores afirman, en la p. 52, que la proporción de trabajadores no agrícolas de Estados Unidos que están afiliados a algún sindicato cayó del 31 por ciento en 1981 al 16 por ciento en 1991.

Robert A. Pastor, Integration with Mexico: Options for U. S. Policy, Nueva York, Twentieth Century Fund Press, 1993, p. 75.

Steve Charnovitz, "NAFTA'S Social Dimension", p. 68. Este mismo autor sugiere que la iniciativa del senador Tom Harkin, acerca de prohibir todo el comercio transfronterizo de bienes hechos totalmente o en parte por menores de 15 años, podría incorporarse al texto del TLCAN.

Por ejemplo, a mediados de septiembre de 1992, en una audiencia del Comité de Finanzas del Senado, el administrador de la EPA, William Reilly, declaró que los temas del comercio y medio ambiente constituían "una nueva frontera legal y diplomática que había enfrentado a los negociadores con desafíos que no podían resolver". Añadió que "las tradiciones, las expectativas culturales, la soberanía nacional y la costumbre juegan su parte en las negociaciones comerciales. Agregar la protección ambiental a esa mezcla había sido excesivamente difícil…" Citado en Zamora, "Non-Trade Issues in NAFTA", p. 401.





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