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El tratado de libre comercio en América del norte y el medio ambiente de la frontera norte

Roberto Sánchez

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Resumen

La atención recibida por los problemas ambientales de la frontera norte durante la actual negociación del Tratado de Libre Comercio (TLC) entre México, Estados Unidos y Canadá ha conferido a este tema una importancia nunca antes recibida, creando expectativas de solucionar parte de estos problemas en la región. La indefinición actual del contenido y alcances de ese tratado dificulta discutir con detalle sus efectos en el medio ambiente; no obstante, la importancia del tema amerita hacer algunas consideraciones. Este trabajo explora algunos aspectos importantes sobre este tema. Más que presentar un enfoque prospectivo, la intención es considerar elementos de su situación actual, que podrían ser importantes, y en algunos casos determinantes, en el crecimiento de la región fronteriza bajo un futuro Tratado de Libre Comercio. La primera parte del trabajo presenta un breve resumen de los problemas actuales en el medio ambiente de la frontera a la luz del TLC. Se da prioridad a los problemas ambientales generados por la industria, por ser en esta área donde se han centrado las críticas al TLC y por ser el campo donde el tratado probablemente tendrá mayores efectos -positivos o negativos- en el crecimiento de la frontera norte.


ABSTRACT

Any realistic perspective on the impact that a Free Trade Agreement between Mexico, the United States, and Canada will have on the enviroment in Mexico's northern border region must recognize that these effects could not be minimal. The delay in addressing existing environmental problems, the region's accelerated urban and population growth, and the vigorous economic growth which the trade agreements expected to stimulate are all obstacles to effectively controlling the trade agreement's potential negative impacts. Additional problems could emerge from the announced decentralization of some: of the environmental protection activities of Mexico's Ministry of Ecology and Urban Development (SEDUE). All this is taking place at a critical juncture of structural change in Mexico, which includes the NAFTA. While SEDUE'S decentralization may engender benefits over the medium and long term, it is very difficult to anticipate what the impacts will be over the short term (the next five years). Nevertheless, Mexico does have options for dealing with existing and future environmental problems along its northern border. The challenge is to identify these options and make use of them as quickly as posible. The measures that the Mexican and U.S. government have taken thus far are a first step in a process that must go beyond merely responding to political pressures.

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Referencias

Aunque el problema de la contaminación industrial en la frontera norte no es exclusivo de la maquiladora (de hecho se trata de un problema nacional de grandes proporciones). Existen significativas diferencias entre la industria de transformación y la maquiladora en esa región que hacen a esta última responsable de la mayor parte de los riesgos ambientales industriales.

Sobre este tema véanse los trabajos de José Negrete, "La frontera norte de México en los informes presidenciales" en Frontera norte, COLEF, vol. 2, núm 3, enero-junio, 1990 y Eduardo Zepeda, "El gasto público en la frontera norte". COLEF, 1991 (mimeo).

Los problemas ambientales y en la salud a causa de la maquiladora están relacionados principalmente con su manejo de materiales tóxicos y peligrosos y su generación de residuos tóxicos y peligrosos.

En Tijuana, algunos estudios muestran la presencia de contaminantes industriales atribuibles a la maquiladora en las aguas negras municipales. En Mexicali, el servicio de salud del estado de California ha encontrado 100 tipos distintos de contaminantes industriales en el agua del Río Nuevo después de cruzar la frontera, que han sido atribuidos a las descargas ilegales de drenaje de la maquiladora en esa ciudad (Cfr. Jane Juffer, "U.S. Plants turn Mexico's Border into a Toxic Dump", The Sacramento Bee, 25 de septiembre de 1988; Diane Perry, Roberto Sánchez, William Glaze y Mariza Masar, "Binatlonal Management of Hazardous Waste: The Maquiladora Industry at the US-Mexico Border" Environmental Management. Nueva York, Springer-Verlag New York Inc., vol. 14, 1990, págs. 441-450.). En Nogales, Sonora, tres estudios diferentes han encontrado la presencia de compuestos organoclorados volátiles en concentraciones superiores a las permitidas por la legislación vigente en el sistema de aguas negras municipal, en algunas partes del arroyo los Dos Nogales y en algunos pozos de agua potable. Por el tipo de contaminantes y las altas concentraciones detectadas cerca de las áreas industriales de maquiladoras, se puede asumir que las fuentes de los contaminantes provienen de las descargas ilegales de residuos peligrosos de esa industria en el drenaje urbano, o por filtraciones hacia el acuífero de depósitos ilegales dentro de la superficie urbana. (Cfr. Sandy Tolan, "The Border Boom. Hope and Heartbreak", The New York Times Magazine, 1 de Julio de 1990; Francisco Lara. "Comunicado de prensa del proyecto de agua los dos Nogales" en La voz del Norte. 25 de noviembre de 1990). Aunque no existen pruebas de la calidad del agua en el resto de las ciudades de la frontera, es previsible encontrar una situación similar a la arriba mencionada. Un estudio del grupo ecologista estadounidense National Toxics Campaign (1991) muestra resultados similares en varias ciudades fronterizas.

El almacenamiento de esos residuos, o de materiales peligrosos por tiempo indefinido en los patios de las plantas, representa también un riesgo para la salud pública. Parte de esos compuestos son inflamables, corrosivos y de fácil descomposición en gases venenosos al prender fuego. Una emergencia con sustancias químicas representa un enorme reto para las comunidades fronterizas. La poca preparación de los sistemas de protección civil municipal para atenderlas, la nula información en las comunidades sobre los riesgos y las acciones a tomar, y la inexistencia sobre un inventario de fuentes y tipos de riesgos que pueden surgir, su localización y las áreas afectadas, las hacen enormemente vulnerables a este tipo de riesgos. Un avance es la legislación propuesta por el senador John McCain (Arizona) para crear un fondo de contingencia de 14 millones de dólares (4 millones aportados por México) destinado a resolver problemas ambientales agudos entre México y Estados Unidos, con origen y efectos en cualquiera de los dos países. El fondo podría prever el reembolso por parte de la industria privada culpable de contaminación trasfronteriza.

Evidencias sobre este problema se han derivado de estudios documentando una amplia variedad de materiales peligrosos en las operaciones de la maquiladora, entre ellos, algunos de alto riesgo para la salud (ácidos, solventes de hidrocarburos aromáticos e hidrocarburos organoclorados, y metales pesados). Véase Roberto Sánchez, "Otra manera de ver a la maquiladora. Riesgos en el medio ambiente y la salud" en Bernardo González-Aréchiga y José Carlos Ramírez (compiladores), Subcontratación y empresas trasnacionales: Apertura y reestructuración en la maquiladora. Fundación Friedrich Ebert y El Colegio de la Frontera Norte, 1991. Véanse también los trabajos de Dick Kamp, y Michael Gregory, Hazardous Material Inventory of Agua Prieta, Sonora Maquiladoras: with Recomendations for the U.S.-Mexico Transboundary Regulation, Border Ecology Project, 1988 (mimeo); Kelly, "Facing Reality: the Need for Fundamental Changes in Protecting the Environment. Along the U.S.-Mexico Border", Texas Center for Policy Studies, Austin, Texas, octubre, 1991 (mimeo). Por otro lado, diversos reportes sobre las condiciones de trabajo en el interior de la maquiladora denuncian la falta de equipo de protección a los trabajadores (C. Denman, "Salud de las obreras de la maquiladora: el Caso de Nogales, Sonora" en Guillermo de la Peña, Juan Manuel Duran, Agustín Escobar y Javier García de Alba (comps.), Crisis, conflicto y sobrevivencia. Estudios sobre la sociedad urbana en México. México, Universidad de Guadajara/CIESAS, 1990; Sorjuana Loera y Cruz Chávez Reynoso, "Derechos laborales y humanos en la maquila (un testimonio de las trabajadoras de Zenith en Reynosa)". Ponencia presentada en el seminario "La industria maquiladora en México", organizado por El Colegio de México, El Colegio de la Frontera Norte y la Fundación Friedrich Ebert, 1989.

El arquitecto René Altamirano, director general de Prevención y Control de la Contaminación de la SEDUE, reconoció en la III reunión anual EPA -SEDUE sobre Residuos Peligrosos en la Maquiladora en noviembre de 1990, las limitaciones de esa secretaría para ejercer un control sobre la industria en México.

Información proporcionada por el ingeniero Humberto Medina Araiza, director de la Maquiladora Fronteriza de la SECOFI durante la 3a Reunión Anual EPA-SEDUE, noviembre 15-16 de 1990, Tijuana, Baja California.

Exposición del ingeniero Efraín Rosales, director en ese momento del Departamento de Residuos Peligrosos de la SEDUE, durante la segunda reunión anual EPA-SEDUE sobre Residuos Peligrosos en la Maquiladora en noviembre de 1990.

De acuerdo con la SEDUE, en 1990 se regresaron al país de origen de la materia prima 22,738 m3 de disolventes varios y 300.6 tons. de residuos nacionales para su tratamiento a cuatro empresas recicladoras autorizadas por la SEDUE (Ibidem).

La distribución por estados fronterizos de esas 307 plantas que cumplen con el reglamento sobre residuos peligrosos es la siguiente: 156 plantas en Baja California. 2 en Coahuila, 10 en Sonora, 27 en Tamaulipas, 112 en Chihuahua (Ibidem).

Un columnista señala la notoria disminución de plantas clausuradas por la SEDUE después del periodo crítico de presión para México, una vez aprobado el procedimiento de vía rápida por el Congreso estadounidense en junio de 1991.

Dolia Estévez, "En puerta, la privatización de servicios de SEDUE; delegará funciones en estados y municipios" en El Financiero, 30 de octubre de 1991.

Uno de los pocos trabajos que prevén un menor crecimiento industrial en la frontera norte a partir del TLC es el reciente reporte del U.S. Trade Representative (USTR. Review of U.S. Mexico Environmental Issues. Prepared by an Interagency Task, Coordinated by the Office of the United States Trade Representative, October, 1991) sobre el probable impacto ambiental del tratado. El reporte considera que la frontera tendrá menor crecimiento industrial ante el interés de las empresas de obtener menores costos de mano de obra en otras partes en el interior de México. Sin embargo, el reporte no ofrece ninguna base que apoye este supuesto. Parecería como si el reporte estuviera orientado a contrarrestar las criticas al TLC de grupos ambientalistas en Estados Unidos. El reporte no toma en cuenta que las tendencias actuales en la región apuntan hacia mantener el crecimiento industrial en la zona, con o sin tratado de libre comercio. A pesar de que ese crecimiento será menor, pero más selectivo, al experimentado durante el boom de la maquiladora entre 1985 y 1990, continuará siendo importante. Aún antes del anuncio del TLC, señalaban la tendencia de la maquiladora de relocalizar plantas con mayor nivel tecnológico y menos intensivas en mano de obra en la frontera norte. Véase, Bernardo González-Aréchiga y José Carlos Ramírez, "Perspectivas estructurales de la industria maquiladora". Ponencia presentada en el seminario La Industria Maquiladora en México, organizado por El Colegio de México, El Colegio de la Frontera Norte y La Fundación Friedrich Ebert, México. D.F.. 7 de Junio, 1989. No obstante, ese crecimiento podría seguir teniendo un impacto ambiental y en la salud de consideración. Véase R. Sánchez, "Contaminación industrial en la frontera norte: algunas consideraciones para la década de los noventa" en Estudios sociológicos. Vol. VIII. núm. 23, mayo-agosto, México. El Colegio de México. 1990.

En alguna medida la Administración Bush contribuye a ese esfuerzo, principalmente a través de declaraciones de la Agencia de Protección Ambiental de ese país, EPA. y la parte negociadora del tratado, U.S. Trade Representative, reconociendo como adecuada la capacidad de control y vigilancia de las SEDUE.

La legislación existente en este momento permite acciones de este tipo (para un mayor detalle sobre esas posibilidades véase el trabajo de Melissa Hataway (1991). Pero también existen propuestas específicas para lograr una operación responsable de la industria estadounidense en el extranjero y evitar el uso de estándares dobles en la protección de la salud y el ambiente. Véase Alan Neff, "Not in their Backyards. Either: A Proposal for a Foreign Environmental Practices Act". Draft paper submitted for publication to the Ecology Law Quarterly, University of California in Berkeley.

En México sólo existen hasta ahora tres confinamientos comerciales y 6 compañías recicladoras controladas y autorizadas por la SEDUE para el manejo de residuos peligrosos. Existe un incinerador de residuos peligrosos instalado en Tijuana, cuyo período de pruebas está programado para iniciar en mayo de 1992.

Alternativas para el control de este problema podrían negociarse en forma paralela al tratado. Por ejemplo, México puede pedir establecer un periodo de desfase para otorgar un trato nacional a la maquiladora en términos de seguir cumpliendo con el requisito actual de regresar sus residuos a Estados Unidos. Este periodo puede ser de 5 a 15 años después de la firma del acuerdo, dependiendo del tipo (toxicidad y peligrosidad) y volumen de los residuos generados por cada planta. Las plantas generando residuos más peligrosos y en mayores volúmenes tendrían que seguir regresándolos a Estados Unidos después de 15 años, mientras que plantas con menos volumen de residuos o con residuos menos tóxicos y de fácil manejo, podrían dejar de hacerlo al cabo de cinco años. Esto es con la finalidad de permitir a México expandir su muy limitada capacidad actual para tratar este tipo de residuos en condiciones legales y seguras, evitando que éstos se conviertan en un riesgo al medio ambiente y la salud.

Este problema es compartido por la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente. Hasta fines de 1991 sólo se habían publicado 64 normas técnicas de calidad ambiental.

Para un mayor detalle sobre este tema véanse los trabajos de E. Kurzinger Wiemman, F. Hess, J. Lange, H. Lingnau y A. Mercker, Política ambiental en México: El papel de las organizaciones no gubernamentales. México, Instituto Alemán de Desarrollo y Fundación Friedrich Ebert, 1991; Juan Manuel Sandoval, "Los nuevos movimientos sociales y el medio ambiente en México" en Martha Steingart y Luciano d' Andrea (comps.), Servicios urbanos, gestión local y medio ambiente. México, El Colegio de México, 1991.

Garantizar el derecho a la información a la comunidad sobre el estado de su medio ambiente es un paso primordial para lograr una mayor participación ciudadana. El PIAF hace mención a este aspecto sin establecer los mecanismos necesarios para impulsarla y garantizarla.

Establecer un amplio programa de capacitación, proporcionar asesoría técnica y garantizar un adecuado flujo de recursos económicos a estos niveles de gobierno para cumplir con esta nueva tarea, son acciones indispensables para lograr esa red.

CABEZA," Financing the Future of the Border Region. An Opportunity for the U.S. and Mexico". 1989; California and Baja California Enterprise Zone Foundation, March, 1989, mimeo. También E. Maddy, "California and Baja California Enterprise Zone Authority". Bill No. SB961 introduced by senator Maddy to the California State Congress. March 6, 1989.

G. Baker, "Costos sociales e ingresos en la industria maquiladora" en Comercio exterior, vol. 39, núm. 10, 1989.

Para el caso del área Ciudad Juárez-El Paso véase el trabajo de R. Gray. J. Díaz, C. Díaz y H. Applegate, (1989), Vehicular Traffic and Air Pollution in el Paso-Cd. Juárez. Texas Western Press. 1989. Para la zona Tijuana-San Diego el trabajo de Hal Brown (1986), "Air Pollution Problems in the Tijuana-San Diego Air Basin" en Lawrence A. Herzog, Planning the International Border Metropolis, Center for U.S.-Mexican Studies, University of California, 1986 (Monograph Series, 1986).

La expansión de redes de agua potable se orienta a cubrir déficits actuales sin llegar a cubrir la demanda futura, aun en el mediano plazo (próximos cinco años). Una situación similar existe en el resto de las obras sanitarias. Las plantas de tratamiento y redes de tuberías cubrirán la demanda actual no la futura.

Es cada vez más costoso mantener el esquema actual de operación de la maquiladora en las ciudades fronterizas con una mínima participación en el crecimiento urbano, cuando es esa industria una de las principales usuarias de los servicios públicos y factor principal de crecimiento urbano. Las ciudades de la frontera norte cuentan actualmente con una muy marcada vocación industrial. La industria interviene de manera importante en la vida diaria de esas ciudades y en su crecimiento.

Neal Armstrong, "Anticipating Transboundary Water Needs and Issues in the Mexico- U.S. Border Region in the Rio Grande Basin" in: The U.S.-Mexico Border Region: Anticipating Resource Needs and Issues to the Year 2000, edited by César Sepúlveda and Albert Utton, Texas Western Press of the University of Texas at El Paso, 1982.

El caso del Río Colorado es particularmente interesante. La apropiación del agua en esta cuenca, pactada desde 1922 por los siete estados que atraviesa el río (Colorado, Utah, Wyoming, Nevada, Arizona, Nuevo Mexico y California), y modificado por el Tratado Binacional con México de 1944, se basó en una sobrestimación del agua disponible en la cuenca (16.9 millones de acres pies estimados en el flujo de agua en el río. Este flujo nunca ha sido superior a los 14.9 Millones de Acres Pies (MAP), reduciéndose incluso hasta 9 MAP durante periodos de sequía (National Geographic, "The Colorado River", Vol. 179, No. 4, 1991). La intensa lucha por la apropiación del agua del Colorado entre usuarios en la cuenca alta y baja, entre California y Arizona, y entre el uso agrícola y el urbano, es causa de la sobrexplotación del recurso.

Peter Gleick. "Vulnerabilities of United States Water Systems to Climate Change" en Joel Smith y Dennis A. Tirpak, editors, The Potential Effects of Global Climate Change on the United States. Hemspher Publishing Corporation, 1990.

La situación de esas cuencas podría agravarse aún más de cumplirse las predicciones sobre los electos regionales de posibles cambios climáticos globales. Un estudio reciente de la Agencia estadounidense de Protección al Medio Ambiente (Smith y Tirpack, op. cit. ) sobre los electos potenciales de los cambios globales del clima en Estados Unidos señala la posible disminución de agua en esas cuencas, y anticipa un aumento de temperatura de 2º C y una pérdida de 10 por ciento en la precipitación. En este escenario, el flujo del agua en el Colorado podría decrecer hasta un 40 por ciento y hasta un 76 por ciento en el Río Bravo.

El único acuerdo basta el momento es la minuta 242 de la Comisión internacional de Límites y Aguas en el que se regula la explotación de pozos en el área de San Luis Río Colorado. La explotación de esos pozos en los dos lados de la frontera se suscitó a raíz del famoso problema de la salinidad del agua del Río Colorado en la década de los sesenta.

En varias áreas de la frontera norte, el agua es bombeada hasta 20 veces más rápido que la tasa de recarga de los acuíferos, provocando la salinación de los mantos y la pérdida de los recursos para su uso urbano y agrícola. Los acuíferos son amenazados también por infiltraciones de residuos tóxicos y peligrosos provenientes de descargas ilegales industriales, la mayoría de ellas de la industria maquiladora, aunque en algunas ciudades la industria de transformación nacional es también fuente de este tipo de contaminación, y descargas de residuos tóxicos y peligrosos de origen agrícola.

La agromaquila es la renta de parcelas, principalmente ejidales, a grupos de capital estadounidense. Por ejemplo, en Mexicali donde este proceso empieza a crecer rápidamente, un grupo de agricultores estadounidenses regó 4,000 ha. de cultivo de espárragos con 40 m3 de agua por ha en 1989 (Jorge A. Bustamante, "Subsidio claro como el agua" en Excélsior, lunes 6 de agosto de 1990). El costo del agua en el valle agrícola de Mexicali era 15 veces más barata que al otro lado de la frontera en la zona agrícola del Valle Imperial (una de las zonas donde el costo del agua para uso agrícola es más barata en California y en Estados Unidos). Las dos zonas agrícolas reciben agua del Río Colorado. Los beneficios para el capital estadounidense incluyen una reducción sustancial en el costo del agua, y quizás lo más importante, garantizar su acceso al recurso cuando en su lugar origen lograr su abasto es cada vez más limitado y costoso.

Algunas reflexiones sobre las posibles consecuencias de esos escenarios se adelantan en un reciente trabajo del autor. (R. Sánchez, "Cambios climáticos globales y sus posibles efectos en el noroeste de México. El caso del agua" en Ciencia, Academia de investigación Científica, núm. 42, 1991).

Los mayores logros sobre problemas concretos se han logrado en los últimos dos años. Entre ellos sobresale la aprobación de la construcción de plantas de tratamiento de aguas servidas para Tijuana y Nuevo Laredo, la ampliación de la planta binacional en Nogales, Arizona y Nogales, Sonora. La EPA y la SEDUE incorporaron esas obras dentro de las acciones contempladas en el PIAF de 1991.

Los primeros años de negociaciones del acuerdo binacional constituyen un periodo (1984-1988) de gran tensión en la relación bilateral, que dificultó una cooperación amplia para la solución de problemas concretos. Véase Roberto Sánchez, "Hazardous Waste in the Maquiladora: The Case of Mexicali" en Natural Resources Journal, New Mexico, University of New Mexico, vol. 30, Winter, marzo 1990).

El problema de las aguas servidas de Tijuana, Mexicali y Nogales está resuelto sólo parcialmente hasta ahora después de años de negociación, y en Nuevo Laredo empieza a plantearse una solución. El control sobre el movimiento trasfronterizo de materiales y residuos tóxicos y peligrosos es sólo parcial y el control de la contaminación en las cuencas aéreas de las ciudades fronterizas no se ha iniciado aún. Sólo el problema de las emisiones de las fundidoras de cobre en Sonora y Arizona (la zona conocida como el Triángulo Gris) logró un nivel aceptable de solución (Anexo IV del acuerdo binacional).

Un aspecto fundamental es terminar con el ilógico divorcio entre aspectos de salud y los ambientales, así como una mayor coordinación entre protección del ambiente y crecimiento económico.

En particular, el manejo de un fondo regional con participación del sector público y privado capaz de llevar a cabo las acciones necesarias. Esto podría incluir la coordinación con otros entes financieros propuestos para la construcción de servicios públicos y la protección del ambiente.

Steve Mumme, "Regional Power in National Diplomacy: The Case of the U.S. Section of the International Boundary and Water Commission" in: Publius: The Journal of Federalism, Vol. 14, Fall. 1984; "Engineering Diplomacy: The Evolving Role of the International Boundary and Water Commission in U.S.-Mexico Water Management" in Journal of Borderland Studies. Vol. 1, 1986.

Se podría aprovechar la experiencia de la Comisión Internacional Conjunta (International Join Commission) entre Estados Unidos y Canadá. Este organismo opera con tres comisionados por cada país, incorpora una amplia participación del sector privado y la comunidad en la toma de decisiones y la puesta en práctica de acciones, y coordina acciones del sector público. Sin tratarse de una estructura perfecta o libre de obstáculos y problemas, su éxito en la solución de problemas ambientales regionales, merece considerar en detalle y aprender de su experiencia.

Justo una de las mayores deficiencias del PIAF es no considerar los efectos del TLC en el ambiente de la frontera norte. Como se recordará, el trabajo menciona que las inversiones a llevarse a cabo bajo el plan están orientadas a cubrir déficits actuales en los servicios públicos, pero no contempla la demanda futura bajo un TLC.

Acciones de ese tipo son una necesidad en cualquier parte del país, pero el dinámico crecimiento de la frontera norte las hacen apremiantes en esta región. El resto del país puede beneficiarse de esa experiencia.





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