La negociación de conflictos ambientales entre México y Estados Unidos

Roberto Sánchez

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Resumen

En este trabajo se pretende identificar los principales aspectos que han influido en este tipo de negociación binacional, y como ésta puede lograr mejores resultados para México y la relación global entre los dos países. Destaco en particular dos aspectos que han sido determinantes en la forma cómo la negociación se ha llevado a cabo: 1) una actitud rígida de la Administración Reagan de no prestar ayuda a México en la solución de problemas ambientales, y 2) el papel del Congreso y la prensa estadounidense en la definición de problemas y su impacto en el proceso de negociación. Se consideran también posibles alternativas de acción de México para mejorar su capacidad de negociación, dentro de la estructura formal de la relación bilateral.


ABSTRACT

This paper comprises an attempt to the main influences on environmental negotiations between Mexico and the United States and how these negotiations could result in a better outcome for Mexico and the overall relationship between the two countries. There are two factors that nave been decisive in the way the negotiations have been carried out: the first is the Reagan administrations rigid attitude in not giving Mexico any; financial aid for solving environmental problems; the second is the role of the U.S. Congress and news media in defining the problems and the resulting impact this has had on the negotiation process. The article also considers Mexico's possible for improving its negotiating position within the formal structure of the bilateral relationship.

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Referencias

El medio ambiente fue el único tema donde se lograron acuerdos en las reuniones anuales de presidentes entre 1983 y 1986.

Jorge A. Bustamante, "La interacción social en la frontera México-Estados Unidos: un marco conceptual para la investigación" en Roque González Salazar (ed.), La frontera del norte integración y desarrollo. México, El Colegio de México, 1981.

Lorenzo Meyer, México y los Estados unidos en el conflicto petrolero, 1917-1942. México El Colegio de México, 1982.

Mario Ojeda, "México y los Estados Unidos: ¿Interdependencia o dependencia de México en Roque González Salazar, La frontera del norte... op. cit. del mismo autor, "The Future of Relations between Mexico and the United States" en Clark Reynolds y Carlos Tello (eds.) U.S.-Mexico Relations. Economic, and Social Aspects. Stanford, Stanford University Press 1983, págs 315-330.

Mario Ojeda, "The Future...." en op. cit.

Esto permite a Estados Unidos ejercer presión sobre México para obtener concesiones en la relación binacional. Dos claros ejemplos son: a) el inicio del conflicto de las emisiones de las fundidoras de cobre en Sonora y Arizona, en donde el conflicto se inició como un intento de bloquear el aumento en la producción de cobre en México y su posible exportación a Estados Unidos ( economía política), utilizando como estrategia de negociación el riesgo de contaminación de las fundidoras mexicanas (para mayor detalle véase el trabajo de Steven Mumme, "The Cananea Cooper Controversy: Lessons for the Environmental Diplomacy". Ponencia presentada en la 32 Reunión Anual del Rocky Mountain Council on Latinamerican Studies, Tucson, Arizona, 23-25 de febrero de 1984.); b) en febrero de 1985, Estados Unidos prácticamente cerró el paso de su frontera con México por varios días (Operación Intercepción), supuestamente en una acción para el control de tráfico de drogas. Esta acción se dio en uno de los momentos de mayor tensión entre ambos países, debido a la política exterior de México en América Central, y el asesinato del agente especial de la Drug Enforcement Agency (DEA) en México, Enrique Camarena. Aunque no hubo una declaración formal explicando el cierre de la frontera, es fácil interpretarlo como una represión hacia México por el asesinato de Camarena y la constante irritación de Estados Unidos por las divergencias políticas entre los dos países en América Central. La Operación Intercepción concluyó sólo después de que el presidente De la Madrid solicitó telefónicamente al presidente Reagan, levantar el cierre de la frontera, La Jornada"Terminó el bloqueo después que habló De la Madrid con Reagan", 23 de febrero de 1985.

Cambios recientes en la red internacional de distribución de droga en los últimos años han incrementado el paso de droga a través de México, principalmente cocaína, hacia Estados Unidos. Sin embargo, pocas veces se tiene en cuenta el aumento en la producción en Estados Unidos, así como el incremento en el flujo en otras rutas de entrada a ese país. La base del conflicto es la diferencia en el enfoque del problema entre México y Estados Unidos. Mientras que para México el centro del problema es el fuerte incremento en la demanda de drogas en Estados Unidos, y por lo tanto su solución es atacar la demanda; este país considera a la oferta como la base del problema, por lo que su solución es atacar las fuentes de abastecimiento (Actualmente, México destina más presupuesto per capita que Estados Unidos en la lucha contra el narcotráfico y la drogadicción). Mientras no se logre un consenso sobre este aspecto, es probable que el problema siga siendo fuente de conflicto entre los dos países. Sobre la diferencia de enfoques entre los dos países sobre el problema del narcotráfico, véase el interesante artículo de Samuel I. del Villar en el New York Times. 1987).

New York Times Index, 1983, 1984, 1985, 1986. 1987.

Sergio Aguayo, "México en crisis: para comprender la prensa estadunidense" en Cuadernos Semestrales, Estados Unidos y México: nuevas visiones, viejos problemas. México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, núm. 20, 1987.

Véase por ejemplo la agenda de negociación de los dos países en las últimas reuniones de presidentes en enero y agosto de 1986 y febrero de 1988 (El Financiero, 12 de enero de 1986; The San Diego Union, 4 de enero de 1986; Los Angeles Times, 4 de enero, 1986; Los Angeles Times, 6 de enero de 1986; Excelsior, 14 de agosto de 1986; El Financiero, 14 de agosto de 1986.

Otro indicador sobre esta diferencia de intereses es la amplitud e intensidad con que la prensa de cada país trata los temas de la negociación binacional. Véase por ejemplo la desproporción en el número de noticias asociadas con México sobre tráfico de drogas, trabajadores indocumentados y política exterior mexicana hacia Nicaragua en el New York Times, comparada con las noticias sobre deuda externa mexicana y comercio bilateral.

Wayne Cornelius, "México-E.U.: Las fuentes del pleito" en Nexos, núm 118, México, octubre de 1987.

Cornelius, Ibidem, pág. 34.

"OMB Raps EPA for Offering to Finance Mexican Border Pollution Controls" en Inside EPA, núm 1, 13 de marzo de 1984.

Donald I, Wyman, The United States Congress and the Making of U.S. Policy Toward Mexico. San Diego, University of California at San Diego, Program in United States-Mexican Studies, 1981 (Working Papers in US -Mexican Studies, 13).

Wyman, op. cit. pág. 7.

John W. Kingdom, "Dynamics of Agenda Formulation in Congress" en James E. Anderson (ed.), Cases in Public Policy Making. New York, Praeger Publishers, 1976, págs. 35-49, 1976; Jack L Walker, ''Setting the Agenda in the U.S. Senate: A Theory of Problem Selection" en British Journal of Political Science, vol. 7, núm. 4, 1977, págs. 423-445; citados por Wyman, op. cit.

De particular importancia es el papel de la prensa en la definición de prioridades de atención del Congreso. Wyman señala, por ejemplo, "mientras que la atención de los medios de comunicación puede servir como catálisis de la atención del Congreso sobre un tema, la atención del Congreso a su vez mantiene el interés de los medios de comunicación sobre el mismo tema", Wyman, op. cit. pág. 50.

En mayo de 1978, los dos países firmaron un tratado extendiendo el límite del mar territorial a 200 millas. El tratado fue sometido al congreso para su aprobación en 1979. Contra lo esperado, la oposición del senador Rudy Boschwitz al tratado, demandando mayor estudio para determinar la posesión de potenciales depósitos de hidrocarburos en un área en disputa en el Golfo de México, ha pospuesto hasta ahora indefinidamente la aprobación del tratado. Para un análisis detallado sobre este tema véase Alberto Székely, "The International Law of Submarine Transboundary Hidrocarbon Resources: Legal Limits to Behavior and Experiences in the Gulf of Mexico" en Will R. Knedlik (ed.), Natural Resources Journal, vol. 26, núm. 4, New Mexico, University of New Mexico School of Law, 1986, págs. 669-694, (U.S.-Mexico Transboundary Issues)

Wyman, op. cit., pág. 8.

Idem.

Congressional Quarterly Report, 1984, 1985, 1986, 1987 y 1988. Para mayor nivel de detalle sobre este tema véase también el Congressional Quarterly Almanac y los registros mensuales del Congressional Recordde estos años.

Rafael Fernández de Castro, "La importancia del Congreso estadunidense en la relación bilateral México-Estados Unidos" en Cuadernos Semestrales, Estados Unidos y México: nuevas visiones, viejos problemas, núm. 20, México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, 1987.

Steven Mumme y Joseph Nalven, "Managing the Border Environment: Advances, Issues and Options" en Óscar Martínez, Albert E. Utton y Mario Miranda Pacheco (eds.), One Border, Two Nations: Policy Implications and Problem Resolution. México, ANUIES, 1988, págs. 215-258.; Roberto Sánchez, "Las relaciones binacionales como un marco conceptual en el análisis de los problemas ambientales trasfronterizos entre México y Estados Unidos" en Óscar Martínez et al. en op. cit.págs 201-214.

Steven Mumme, "The Cananea Cooper...." op. cit. Dick Kamp, "Atached Testimony on Senate Acid Rain Bill 2203", 30 de agosto de 1986 (mimeo). De Kamp, véase: "Diversas entrevistas con el autor durante 1987 y 1988"; "US. Mexico Air Accord: Is it Relevant to Quebec to Canada and to Eastern U. S. SO2 Pollution?. Ponencia presentada en el foro internacional sobre lluvia ácida, Il Pleut á Mourir, Montreal, Canadá, 14-17 de febrero de 1988.

Anthony Scott, "The Canadian-American Problem of Acid Rain" en Natural Resources Journal, vol. 26, núm. 2, Spring, The University of New Mexico School of Law, 1986, págs. 337-358. Sobre la negociación binacional de este problema véanse también John E. Carroll, Environmental Diplomacy. Ann Arbor, The University of Michigan Press, 1983; y "Water Resources Management as an Issue in Environmental Diplomacy" en Natural Resources Journal, Vol. 26, No. 2, Spring, New Mexico, The University of New Mexico School of Law, 1986, 207-220; y David G. LaMarquand, "Preconditions to Cooperation in Canada-United States Boundary Waters", Natural Resources Journal, vol. 26, No. 2, New Mexico, University of New Mexico School of Law, 1986, 221-242.

"Convenio entre los Estados Unidos de América y los Estados Unidos Mexicanos sobre la Cooperación para la Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente en el Área Fronteriza", La Paz, Baja California Sur, 14 de agosto de 1983.

Mumme y Nalven, "Managing the Border..." en op. cit., inside EPA, op. cit.

Walter J. Hunt, "Smelter Triangle: Douglas, Nacozari, Cananea", Western Hemisphere Environmental Program Manager, Office of International Activities, U.S. Environmental Protection Agency, 7 de julio de 1984 (mimeo); citado por Mumme y Nalven, "Managing the Border..." en op. cit. p. 247

Joseph Nalven, "Transboundary .... en op. cit.

La negociación de los conflictos de Mexicali, Naco, Nogales y Nuevo Laredo no ha sido parte de ningún anexo. Su negociación se ha realizado en conjunto entre la Comisión Internacional de Límites y Aguas y el grupo de trabajo binacional sobre agua EPA-SEDUE.

EPA-SEDUE, "Comunicados conjuntos", 18 de julio de 1985, 5 de septiembre de 1986 y 12 de noviembre de 1986 (mimeo); Dick Kamp, "Attached Testimony...", op. cit. Jim Kolbe, Dennis DeConcini y John McCain, "Carta dirigida a Lee M. Thomas, administrador de la EPA y George Shultz, secretario del Departamento de Estado" sobre el Anexo III y IV del Convenio Binacional, 29 de octubre de 1986

OCED, "International Application of the Polluter-Pays Principle" en Economic and Ecological Interdependence. París, OCED, 1982. Sobre la negociación de la contaminación trasfronteriza en la OCED; véase también, OCED, Environmental Protection in Frontier Regions. París, OCED, 1979.

El rápido crecimiento de la maquiladora (con tasas superiores al 10 por ciento anual) a lo largo de la frontera en los últimos cinco años, constituye sin duda un importante potencial de contaminación trasfronteriza. Para una visión más amplia sobre este aspecto, véase Roberto Sánchez, "El problema de los desechos industriales" en El Cotidiano, Especial 1, México, 1987, págs. 64-69. trabajo que analiza la generación y el desecho de residuos peligrosos por la industria fronteriza.

Empiezan a aparecer evidencias empíricas de la importación para la maquiladora de instalarse en la frontera mexicana como un medio para evadir cumplir con la legislación ambiental en Estados Unidos, véase Roberto Sánchez, El desecho de sustancias tóxicas y peligrosas de origen industrial en la frontera norte de México. Tijuana, COLEF, 1988 (en prensa); y del mismo autor, "Contaminación de la industria fronteriza: riesgos para la salud y el medio ambiente" en Bernardo González-Aréchiga y Rocío Barajas (comps.), Las maquiladoras: ajuste estructural v desarrollo regional. Tijuana, El Colegio de la Frontera Norte/Fundación Friedrich Ebert, 1989.

OCED, "International..." en op. cit.

En el caso de América los únicos países miembros de la OCED con una frontera común son Estados Unidos y Canadá. Sin embargo, la puesta en práctica del principio "el contaminante paga" no se realiza en todos los casos, especialmente cuando la parte afectada es Estados Unidos. El mejor ejemplo es la contaminación trasfronteriza de lluvia ácida de Estados Unidos hacia Canadá (50 por ciento de la lluvia ácida en Canadá tiene su origen en Estados Unidos). Después de diez años de negociación y de continuas demandas del gobierno canadiense para el control de las emisiones estadunidenses, Estados Unidos se ha negado a adoptar una solución al problema Para un mayor nivel de detalle en 1a negociación ambiental entre Estados Unidos y Canadá véanse John E. Carroll, Environmental..., op. cit.y "Water, Resources..", en op cit; David LeMarquand, "Preconditions to...." en op. cit., y Anthony Scott, "The Canadian-American..." en op. cit.

Actualmente se sabe que el drenaje de Tijuana es responsable de sólo la contaminación de las playas al sur de la ciudad de San Diego (Imperial Beach). Otros importantes centros recreativos en la costa de San Diego (Mission Beach, La Jolla, Pacific Beach, Laguna Peñasquitos) son contaminados por derramas de aguas servidas de San Diego y no de Tijuana. Para mayor detalle sobre la negociación binacional de este problema, véase Roberto Sánchez, "El drenaje de Tijuana como fuente de conflicto binacional entre México y Estados Unidos" en Estudios Demográficos y Urbanos, vol. 3, núm. 9, septiembre-diciembre de 1988, México, El Colegio de México.

Sánchez, Ibidem

Sergio Aguayo. "México en crisis..." en op. cit., pág. 322

Debe recordarse el importante papel de las delegaciones de congresistas de California y Arizona en la prioridad y atención conferida por el ejecutivo estadunidense a los problemas ambientales, particularmente en el caso del drenaje de Tijuana y en el de las fundidoras de cobre en Sonora.

De interés también es el seguimiento de la embajada sobre los acontecimientos legislativos de interés para México, así como las relaciones personales con legisladores o personal del Congreso, en particular de los estados fronterizos.

Rafael Fernández de Castro, "La importancia del Congreso..." en op. cit. Pág. 298.

Ibidem, pág. 304.

Claudia Franco, "El cabildeo en Washington" en Foro Internacional, vol. XXVIII, núm. México, El Colegio de México, 1988, Pág. 461.

The San Diego Union, 8 de abril de 1987, y 14 de Julio de 1987.





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