La política de Estados Unidos hacia el narcotráfico y la frontera norte de México

José Maria Ramos

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Resumen

El artículo analiza dos aspectos de la política contra las drogas del presidente George Bush. Por una parte, se hace referencia a la heterogeneidad y a las contradicciones del proceso de toma de decisiones de la política antidrogas de Estados Unidos. En segundo lugar, se plantea el impacto que ha provocado la política contra el combate a las drogas en la frontera México-Estados. Este impacto se relaciona con la participación del Departamento de Defensa en las tareas de intercepción de drogas ilícitas y en aumento de la vigilancia por parte de agencias policiacas civiles; finalmente, se mencionan algunos alcances y límites de la vigilancia militar y policiaca en la frontera.



ABSTRACT

This article analyzes two aspects of President George Bush's policy to combat drug trafficking. The article first reviews the heterogeneity and contradictions apparent in U.S. decision making with respect to that nation's drug policy. The second aspect considered here is the impact which the United States' efforts to halt drug trafficking have had on the U.S.-Mexico border. This impact involves Department of Defense participation in drug interception activities and the increasing use of civil police forces in this effort. The author reviews the successes and limitations of stepped-up military and police surveillance along the border.

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Referencias

Esta oficina mantiene relaciones con el Departamento de Justicia, el Departamento de Defensa y con el Congreso, en especial con los Comités sobre Asuntos Exteriores y el de Relaciones Exteriores; finalmente, se vincula con la Contraloría General, que supervisa la efectividad de la política internacional del combate a las drogas. Georgina Núñez, "Propuesta para el diseño de un mapa de toma de decisiones de Estados Unidos hacia México: migración y narcotráfico" en Cuadernos Semestrales, Estados Unidos: perspectiva latinoamericana, núm. 20. CIDE, 2do. semestre de 1986.

Entre otros objetivos de esta agencia está el de erradicar a los narcotraficantes; para ello se coordina con las autoridades federales, estatales y locales, así como con similares instancias de otros países; en este caso, la relación se da a partir del entrenamiento de personal, investigación científica e intercambio de información en apoyo al control y prevención del tráfico de drogas. Para efectuar esta tarea, la DEA cuenta con agentes en los principales países productores de estupefacientes. A su vez, esta agencia se coordina con el Departamento de Justicia, el Servicio de Aduanas, el Servicio de Impuestos Internos, la Guardia Costera y el Departamento de Defensa. Georgina Núñez, Propuesta para el diseño..., op. cit.

La función principal del Servicio de Aduanas es detener y confiscar el contrabando de drogas ilícitas en las fronteras de Estados Unidos; por su parte, el Servicio de Impuestos Internos se encarga de cobrar impuestos y evitar la evasión mediante la investigación de violaciones civiles y criminales de la ley tributaria.

Cabe mencionar que el ejército sólo puede apoyar en las tareas de combate a las drogas; es decir, no tiene la facultad de detener directamente a los presuntos narcotraficantes debido a que existen limitaciones jurídicas para llevar a cabo tales prácticas. Estas restricciones derivan de la Posse Comitatus Act, la cual fue decretada durante la Guerra Civil de Estados Unidos.

El gobierno del presidente Bush creó la Oficina de la Política Nacional para el Control de las Drogas, cuyo objetivo es coordinar los programas contra el consumo de drogas en Estados Unidos. En el Poder Ejecutivo también tienen alguna ingerencia la Agencia de Información de Estados Unidos, cuya responsabilidad es promover programas sobre educación, prevención y control de drogas en otros países; además, la Agencia Internacional para el Desarrollo se encarga de presentar un informe al Congreso de Estados Unidos sobre las actividades de producción de narcóticos ilícitos. Georgina Núñez, Propuesta para el diseño..., op. cit.

En este mecanismo participaban los Departamentos de Educación, de Trabajo, Desarrollo Urbano y Vivienda, del Interior, de Agricultura, de Estado, de Defensa, de Servicios Humanos y Salud, de Tesoro y Transporte; además, de la CIA, la Oficina de Presupuesto, y representantes del staff del Presidente y de la Vicepresidencia.

Los objetivos generales de esta ley consisten en fortalecer los esfuerzos del gobierno federal para alentar la cooperación extranjera en la erradicación del cultivo de drogas ilícitas y en detener el narcotráfico internacional; mejorar la aplicación de las leyes federales en contra de las drogas y la interdicción de embarques de drogas ilícitas; proporcionar una fuerte dirección federal en el establecimiento de programas efectivos para la educación y la prevención del abuso de narcóticos; ampliar el apoyo federal al tratamiento del abuso de narcóticos y esfuerzos de rehabilitación, y para otros propósitos. "Disposiciones selectas de la ley contra el abuso de drogas en Estados Unidos" en Cuadernos Semestrales, Estados Unidos: perspectiva latinoamericana. CIDE, núm. 20, 2o. semestre de 1986.

Cabe señalar que antes de que se estableciera la ley contra las drogas de 1986, el FBI también tenia una participación importante en el combate al narcotráfico y que en términos de jerarquía administrativa era superior a la DEA. Por lo tanto, esta agencia estaba obligada a informar de las actividades que efectuaba al FBI, situación que creó algunos conflictos entre ambas instancias.

En 1988, se estimaba que México abastecía con cerca del 30 por ciento de la oferta total de mariguana y del 40 por ciento de la heroína al mercado de Estados Unidos; además, que aproximadamente el 30 por ciento de la cocaína que se consume en Estados Unidos cruzaba por territorio mexicano. The Center for Strategic and International Studies, The Congress and Mexico: Bordering on Change (A report of the Congressional Study Group on Mexico (CSIS), Washington, D. C., 1989).

En este ámbito regional tienen una participación destacada la DEA, el FBI, la Guardia Costera, la Patrulla Fronteriza, el Servicio de Aduanas, la Oficina de Control de Alcohol, Tabaco y Armas de Fuego y las corporaciones policiacas locales. Cabe destacar que en este nivel tales agencias tienen percepciones negativas sobre el problema del narcotráfico en México, y particularmente sobre el flujo de drogas a través de la frontera mexicana a Estados Unidos.

Richard B. Craig, "Operación intercepción: una política de presión internacional" en Foro Internacional, núm. 2 (86). México, El Colegio de México, octubre-diciembre de 1981.

Al respecto véase Guadalupe González, "El problema del narcotráfico en el contexto de la relación entre México y Estados Unidos" en Carta de Política Exterior Mexicana, año V, núms. 2-3. CIDE, abril-septiembre de 1985.

Para una introducción sobre el problema del consumo de drogas en Estados Unidos véase Ann J. Blanket, "Las pautas cambiantes del consumo de estupefacientes en Estados Unidos" en Guadalupe González y Marta Tienda (coords.), México y Estados Unidos en la cadena internacional del narcotráfico. Comisión sobre el futuro de las Relaciones México-Estados Unidos. México, FCE, 1989.

La certificación se introdujo con la Ley Antidrogas de 1986 del Congreso norteamericano. Este mecanismo consiste en la evaluación del Departamento de Estado -a través de la oficina de Asuntos Internacionales del Narcotráfico- de la campaña antidrogas de los principales productores de enervantes. Posteriormente, este veredicto se propone a discusión en el Congreso estadunidense y, si tanto la Cámara de Representantes como el Senado no están de acuerdo con la decisión presidencial, entonces a los países productores de drogas se les niega el apoyo económico que Estados Unidos les otorga para combatir el narcotráfico; además, el gobierno norteamericano les puede negar otro tipo de apoyos comerciales y financieros. Cabe señalar que para evitar estas sanciones es indispensable que una de las cámaras del Congreso apruebe la evaluación presidencial.

Esta primera propuesta de la administración Bush se dio a conocer el 5 de septiembre de 1989; el objetivo general del plan es tratar la distribución de enervantes en territorio norteamericano y reducir la producción de drogas provenientes de los principales centros productores, entre los que destacan Colombia, Perú y Bolivia, "President Offers Strategy for U. S. on Drug Control", New York Times, 6 de septiembre de 1989.

Sobre este aspecto véase Narcotics-Related Foreign Aid Sanctions: An Effective Foreign Policy? Report Congressional Research Service, Library of Congress for Caucus on International Narcotics Control, U. S. Senate, 30 de julio de 1987.

Al respecto véase U. S.-Mexican Cooperation in Narcotics Control Efforts, Hearing the Committee on Foreign Affairs, 99st Congress, House, 17 de julio de 1986 y Presidential Certifications Regarding International Narcotics Control, Hearing and Markup before the Subcommittee on Western Hemisphere Affairs, l00st Congress, 29 de marzo y 13 de abril de 1988.

Estas acciones se ubican dentro de la política de "mano dura" que caracterizó los primeros meses de la administración del presidente Salinas de Gortari.

Uno de los últimos debates sobre la escasa colaboración del gobierno mexicano para combatir el narcotráfico se llevó a cabo en el Comité de Relaciones Exteriores del Senado. Al respecto véase Congressional Record, vol. 135, núm. 97, 19 de julio de 1989, 101 st Congress, primera sesión. En cambio, en la certificación de 1990, durante las primeras discusiones legislativas se reiteró el avance de la campaña contra las drogas de México; sin embargo, lo que ha causado polémica entre los gobiernos de ambos países es que aparentemente la producción de mariguana se ha incrementado en México de 4 750 toneladas (1988) a 47 500 toneladas (1989). World Drug Crop Up Sharly in 1989 despite U.S. effort, New York Times, 2 de marzo de 1990. El problema de estas cifras reside en que a través de los métodos de identificación de la mariguana que empleó el Departamento de Estado, es difícil estimar si efectivamente el cultivo pertenece a esa planta.

En el año 1988 la producción de mariguana en Colombia se estimaba entre 5 927 y 9 625 toneladas, mientras que en México era de 5 655 toneladas; en el caso de la cocaína, Perú tenía una producción que oscilaba entre 97 000 y 124 000 toneladas, Bolivia producía entre 57 445 y 78 355 toneladas, finalmente, Colombia tenía una producción entre 19 000 y 24 000 toneladas, Overseas Development Council, Policy Focus, Confronting Narcotics: U. S. International Policy, núm. 2, 1989.

The White House, National Drug Control Strategy, septiembre de 1989.

Loc cit.

Loc. cit.

La participación del Departamento de Defensa en el combate a las drogas en Estados Unidos ha sido ampliamente discutida en algunos Subcomités del Congreso norteamericano. Al respecto véase Federal Drug Interdiction: Role of Department of Defense, Hearing before the Permanent Subcommittee on Investigations of the Committee on Govermental Affairs, U. S. Senate, 101 st Congress, primera sesión, 9 de junio de 1988 y en Military Role in Drug Interdiction, Hearing before the Investigations Subcommittee on Armed Services House of Representatives, 101 st Congress, primera sesión, Hearing held, 22 de febrero de 1989.

H.R. 2 517 To require the Secretary of Defense to establish Antidrug Task Force, 101 st Congress 1st Session, 31 de mayo de 1989.

Federal Drug Interdiction: Role of Departament of Defense..., op. cit.

Loc. cit.

Las actividades comprendidas en ese programa fueron el reconocimiento, transportación y fotografía aérea; la vigilancia en los puertos fronterizos de entrada a Estados Unidos; la vigilancia aérea en las fronteras, y la facilitación de equipo y el entrenamiento en su operación a las agencias policiacas civiles. Statement of Lieutenant General Stephen G. Olmstead, USMC, Deputy Assistant Secretary of Defense for Drug Policy and Enforcement, Department of Defense, before the Senate Committee on Governmental Affairs, Permanent Subcommittee on Investigations, 9 de junio de 1989, en Federal Drug Interdiction: Role of Department of Defense..., op. cit.

El equipo que opere debe ser utilizado para los siguientes propósitos: la detección, monitoreo y comunicación del tráfico aéreo y marítimo; reconocimiento aéreo; intercepción de embarcaciones o aviones; operación de equipo para facilitar el intercambio de información con las agencias policiacas; con la aprobación del Secretario de Defensa, del Procurador General y el Secretario de Estado pueden participar en operaciones fuera del territorio norteamericano, particularmente, para transportar a personal de las agencias policiacas y la operación de la base de operaciones para dicho personal. House of Representatives, National Defense Authorization Act, año fiscal 1989, Conference Report, 100 th Congress, segunda sesión, 28 de septiembre de 1988.

Federal Drug Interdiction: Role of Department of Defense..., op. cit.

Una evaluación de las actividades que han efectuado estas agencias aparece en los siguientes documentos: Congress, House Select Committee on Narcotics, Abuse and Control, Issues Affecting Federal, State and Local Efforts to Combat Drug Trafficking and Drug Abuse. Congress 98 st, segunda sesión, Washington, D.C. 1985; Congress Senate, Committee on Governmental Affairs, Subcommittee on Investigations Federal Drug Interdiction: Command, Control, Communications and Intelligence Network, Congress, 101 st, primera sesión, Washington, D. C., 1987; y, la Operation Alliance: Drug Interdition on the Southwest..., op. cit.

Ésta fue una de las conclusiones de la reunión de Southwest Border Hearing, El Paso, Tx. - Tucson, Az.- San Diego, Ca..., op. cit.

Estas limitaciones no permiten una evaluación precisa y objetiva sobre las actividades del Departamento de Defensa en el combate al narcotráfico. Cabe añadir que también es relativamente corto el tiempo de la participación de los militares en las actividades antinarcóticos.

Statement of John C. Lawn, Administrator, DEA, Department of Justice Authorization for Fiscal Year 1989 (DEA and FBI), Hearing before the Committee on the Judiciary U. S. Senate, 100 st Congress, segunda sesión, 12 y 17 de mayo de 1988. De ahí que también se conciba que existe una gran diferencia entre combatir en guerra, que sería propio de los militares y combatir el crimen o el narcotráfico, que recae en las agencias policiacas. "No More ‘War on Drugs’'" en New York Times, 25 de febrero de 1990.

Las acciones se efectuaron en un área conocida como King Range National Conservation Area cerca de Garbeville, Ca. En este operativo participaron cerca de 200 elementos de la Guardia Nacional y las agencias federales como la DEA y el Bureau of Land Management. "Army Troops Join Mariguana Raids" en Los Angeles Times, 30 de julio de 1990 y "Military Takes Part in Drug Sweep and Reaps Criticism and a Lawsuit" en New York Times, 10 de agosto de 1990.

"U. S. Authorities Fear Drug Routes are Shifting to West" en Los Angeles Times, 30 de julio de 1990.

Al respecto consúltese el Statement by Arnold P. Jones, director, Administration of Justice Issues, "Capabilities for Interdicting Airbone Drug Smugglers are Limited and Costly" en Federal Drug Interdiction: Role of the Department of Defense..., op. cit

Éste es uno de los principales problemas que ha impedido un conocimiento veraz sobre la política antidrogas norteamericana y sus efectos en México, lo cual a su vez limita la formulación de una política o estrategias para reducir las repercusiones negativas.

El desconocimiento de los alcances y limitaciones de la participación del Departamento de Defensa ha provocado algunas tensiones a nivel de la opinión pública mexicana; sin embargo, hasta ahora sólo existe un antecedente donde infantes de la Marina que asisten a la Patrulla Fronteriza intercambiaron disparos con un grupo de presuntos narcotraficantes cerca de Nogales, Az., a principios de diciembre de 1989. Excélsior, 20 de diciembre de 1989.

"Border Patrol's Drug War Role is Questioned" en Los Angeles Times, 29 de mayo de 1990.

Una de las críticas que han formulado los responsables de las policías locales y estatales es la falta de financiamiento adecuado del gobierno federal para combatir el narcotráfico en la frontera sur. Este problema puede observarse en el caso de Arizona, Caucus on International Narcotics Control of the United States Senate, 100 st Congress, Drug Trafficking: The Escalating Crisis on the Southwest Border, Hearing, Phoenix, Az. 18 de agosto de 1987.

Otros factores que condicionan la medida se relacionan con la disposición del presidente Bush de disminuir el impacto político que provoca la discusión del narcotráfico en la relación bilateral; actitud que de alguna manera comparten los secretarios de Estado aludidos, ya que conciben que las tensiones y los conflictos impiden la cooperación bilateral para erradicar el problema y la concertación que se ha logrado en los asuntos de la deuda externa y en las negociaciones para fomentar un Acuerdo de Libre Comercio entre México y Estados Unidos. En otras palabras, en este ámbito gubernamental predomina una actitud diplomática que trata de impedir o disminuir las divergencias, con la finalidad de contar con la colaboración de México.

La militarización o el incremento en la vigilancia en la frontera sur implica una mayor representación política y económica de las agencias gubernamentales involucradas en el combate al narcotráfico en la frontera; de ahí se explica el interés de tales agencias para desarrollar esas acciones.

La "operación caliente" consiste en que aviones de las corporaciones policiacas de Estados Unidos puedan perseguir hasta territorio mexicano los aviones de los presuntos narcotraficantes. Ésta ha sido una petición que han formulado en varias ocasiones el gobierno de Estados Unidos. Al respecto consúltese Southwest Border Hearings, El Paso, Tx.-Tucson, Diego, Ca..., op. cit. y The Congress and Mexico: Bordering and Change..., op. cit.

El gobierno de Estados Unidos, en particular el Servicio de Aduanas y la DEA han mostrado interés en que el gobierno mexicano colabore en la vigilancia aérea antinarcóticos en la frontera norte de México. Al respecto existen antecedentes de que México ha apoyado la intercepción aérea de avionetas de presuntos narcotraficantes en la frontera mexicana. Véase "U. S. Planes Help Mexico Head off Drugs at Border", Los Angeles Times, 9 de abril de 1990 y "U. S. Ready to Provide Helicopters, Radar to Mexico for Anti-drug Effort, Los Angeles Times, II de junio de 1990.

De esta manera, no se niega la cooperación bilateral, sino que ésta debe sustentarse en el respeto de la soberanía de cada país. Además, la cooperación binacional es necesaria en la medida en que los factores estructurales de la oferta y demanda de drogas ilícitas determinan la necesidad de fomentar la cooperación binacional para combatir el problema; sin embargo, los procedimientos y el carácter de las propuestas que ha planteado el gobierno de Estados Unidos a México han provocado divergencias entre ambos gobiernos, lo que ha dificultado la colaboración en materia de combate al narcotráfico.

Generalmente nuestra política gubernamental hacia Estados Unidos se formula cuando las propuestas del gobierno norteamericano se han diseñado y discutido en las instancias correspondientes. Esta situación impide que se difunda una política que trate de evitar que la propuesta se convierta en ley o que se incluyan reformas a esta ley, que reflejen los intereses de México.

Los pronunciamientos que se difunden en México hacia el rechazo de la militarización representan sólo una parte de una estrategia hacia el país vecino. Ese tipo de declaraciones carecen de repercusiones si no se vinculan a una estrategia general de política exterior, que se oriente por objetivos y mecanismos específicos.

En Estados Unidos y México frecuentemente se expresa la necesidad de que exista comunicación para tratar asuntos comunes; no obstante, a nivel gubernamental la formalidad de la diplomacia y los contactos poco frecuentes entre ambos gobiernos impide establecer constantemente un intercambio de opiniones en torno a los asuntos de interés, lo que da pie a fomentar la desinformación. En ese contexto general se ubica la propuesta de militarización de la frontera sur estadunidense.





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